Controlul de legalitate efectuat în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 asupra hotărârii colegiului de conducere al instanței, prin care a fost schimbată componența completului de judecată

ABSTRACT

In the interpretation of the provisions of art. 488 para. (1) point 2 of the Civil Procedure Code, by reference to those of art. 19 and 214 of the same code, within the grounds of appeal provided by art. 488 para. (1) point 2 of the Code of Civil Procedure cannot be analyzed the criticisms regarding the legality of the measure to change the composition of the panel of judges on appeal ordered by a decision of the governing board of the court, the legality of this decision can be analyzed under the conditions of the Law of Litigation administrative no. 554/2004, with subsequent amendments and additions.

Keywords: the right to a fair trial, the principle of continuity, the principle of random assignment, composition of the panel, change of composition, governing body, court, decision, unilateral administrative act of an individual character, legality, administrative litigation, exception of illegality, appeal, annulment, reason.

I. Titularul și obiectul sesizării

7. Curtea de Apel Pitești – Secția I civilă a dispus, prin Încheierea din 29 martie 2023, în Dosarul nr. 5.465/288/2017, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept vizând interpretarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, prin raportare la cele ale art. 19 și 214 din Codul de procedură civilă, respectiv dacă în cadrul acestui motiv de recurs pot fi analizate în concret/efectiv criticile privind legalitatea măsurii de schimbare a componenței completului de judecată în apel dispuse printr-o hotărâre a colegiului de conducere al instanței sau aceasta poate fi analizată exclusiv în cadrul contenciosului administrativ, printr-o acțiune formulată de părți.

II. Dispozițiile legale supuse interpretării

8. Codul de procedură civilă

Art. 19. – Continuitatea: «Judecătorul învestit cu soluționarea cauzei nu poate fi înlocuit pe durata procesului decât pentru motive temeinice, în condițiile legii.»

Art. 214. – Continuitatea instanței: «(1)Membrii completului care judecă procesul trebuie să rămână aceiași în tot cursul judecății.

(2) În cazurile în care, pentru motive temeinice, un judecător este împiedicat să participe la soluționarea cauzei, acesta va fi înlocuit în condițiile legii.

(3) Dacă înlocuirea prevăzută la alin. (2) a avut loc după ce s-a dat cuvântul în fond părților, cauza se repune pe rol.».

Art. 488. –Motivele de casare: «(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 2. dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii; (…)».

(…)

VII. Jurisprudența instanțelor naționale

34. Curțile de apel Cluj, Craiova, Galați, Oradea, Pitești și Timișoara au transmis practică judiciară relevantă asupra chestiunii de drept supuse dezlegării, iar curțile de apel Brașov, București, Cluj, Galați, Iași, Oradea, Suceava și Timișoara au comunicat punctele de vedere ale judecătorilor asupra aceleiași chestiuni, din care au rezultat două opinii.

35. Într-o primă opinie s-a apreciat că motivul privind legalitatea măsurii de schimbare a compunerii completului de judecată dispuse printr-o hotărâre a colegiului de conducere al instanței de apel poate fi analizat exclusiv pe calea contenciosului administrativ (Curtea de Apel București – secțiile civile și Secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, Curtea de Apel Cluj – Secția a II-a civilă, Curtea de Apel Iași – Secția civilă, Curtea de Apel Oradea – Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, tribunalele Arad, București, Bistrița-Năsăud, Covasna, Ialomița, Ilfov, Teleorman, Suceava, Vaslui și Iași – Secția I civilă). S-a argumentat că hotărârea colegiului de conducere prin care se dispune schimbarea compunerii completului de judecată are natura unui act administrativ în privința căruia operează prezumția de legalitate. Or, această prezumție poate fi răsturnată numai prin mijloacele prevăzute de lege, și anume acțiunea în contencios administrativ și excepția de nelegalitate. În cadrul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă ar putea fi analizate doar criticile care vizează, spre exemplu, lipsa unei hotărâri a colegiului de conducere referitoare la schimbarea compunerii completului de judecată, participarea la soluționarea cauzei a altui judecător decât cel stabilit prin hotărârea respectivă sau stabilirea compunerii completului în baza unei hotărâri anulate în procedura contenciosului administrativ.

36. În sensul primei opinii a fost identificată Decizia nr. 805/CA/2021-R din 7 octombrie 2021 a Curții de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal, prin care s-a analizat în procedura contenciosului administrativ legalitatea unei hotărâri a colegiului de conducere în baza căreia s-a dispus schimbarea compunerii completului de judecată.

37. Într-o a doua opinie s-a apreciat că motivul privind legalitatea măsurii de schimbare a compunerii completului de judecată dispuse printr-o hotărâre a colegiului de conducere al instanței de apel poate fi analizat în concret/efectiv de către instanța de recurs (Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Galați – Secția pentru cauze de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Iași – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Giurgiu și Judecătoria Iași). În fundamentarea acestei opinii s-a arătat că instanța de recurs este competentă să analizeze toate aspectele circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.(1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, hotărârea colegiului de conducere având valoarea probatorie a unui înscris care permite verificarea corectei aplicări a dispozițiilor referitoare la schimbarea compunerii completului. De altfel, cazurile și condițiile de schimbare a compunerii completului sunt reglementate prin norme de organizare judiciară a căror încălcare poate fi invocată în cadrul motivului de casare anterior evocat.

38. În sensul acestei opinii au fost identificate următoarele hotărâri judecătorești definitive: Decizia civilă nr. 188/2020 din 14 iulie 2020 a Curții de Apel Pitești – Secția I civilă, Decizia nr. 242/2021 din 9 martie 2021 a Curții de Apel Galați – Secția contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 246/2021-R din 13 octombrie 2021 a Curții de Apel Oradea – Secția I civilă, Decizia civilă nr. 1.485 din 4 noiembrie 2021 a Curții de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal, deciziile civile nr. 8/2022 și nr. 12/2022 din 12 ianuarie 2022 ale Curții de Apel Pitești – Secția I civilă, Decizia civilă nr. 374/2022 din 24 martie 2022 a Curții de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2023 a Curții de Apel Craiova – Secția a II-a civilă. 

39. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept care formează obiectul sesizării.

VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

40. Prin Decizia nr. 644 din 13 decembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 19 aprilie 2023, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată și a constatat că dispozițiile art. 19 și ale art. 214 alin. (2) din Codul de procedură civilă, precum și ale art. 11, 52, 53 și 139 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară sunt constituționale în raport cu criticile formulate. În considerentele de la paragrafele 20, 23 și 25 s-au reținut următoarele: «(…) Prin Decizia nr. 470 din 8 iulie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1164 din 8 decembrie 2021, Curtea a reținut, referitor la competența colegiilor de conducere ale curților de apel, ale tribunalelor, ale tribunalelor specializate și ale judecătoriilor de a stabili modalitatea de desemnare a membrilor completurilor de judecată, că ceea ce se critică este însăși ideea de învestire ex lege a acestora cu competența de a stabili compunerea completurilor, ceea ce înseamnă că pot opta pentru o anumită modalitate concretă de desemnare a membrilor completurilor, tocmai pentru că legea nu reglementează dacă aceasta se face aleatoriu sau prin nominalizare. Or, legiuitorul are opțiunea să stabilească el însuși organul competent să aprobe/valideze compunerea completurilor de judecată sau, din contră, să lase acest aspect în sfera actelor administrative normative. Învestirea/desemnarea colegiilor de conducere ex lege cu competența de a stabili ele însele compunerea completurilor de judecată nu pune nicio problemă de constituționalitate. Curtea nu are competența să cenzureze opțiunea legiuitorului de a stabili la nivelul curților de apel, al tribunalelor sau al judecătoriilor organul competent să aprobe/valideze compunerea completurilor de judecată, iar la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție să lase stabilirea organului competent în sarcina colegiului de conducere. (…) Dacă legea nu prevede în mod expres ca desemnarea membrilor completurilor să se facă prin tragere la sorți sau prin nominalizare expresă, iar actul administrativ cu caracter normativ a reglementat, în lipsa unei dispoziții legale restrictive, una dintre aceste două modalități înseamnă că această compunere a completului, sub aspectul desemnării membrilor săi, a fost realizată în baza și în temeiul legii, cu alte cuvinte, prin lege (…) Referitor la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 304/2004, Curtea a reținut că activitatea de judecată se desfășoară cu respectarea «principiilor distribuirii aleatorii a dosarelor și continuității», iar, potrivit art. 53 alin. (1) din aceeași lege, «repartizarea cauzelor pe complete de judecată» se face în mod aleatoriu, în sistem informatizat. Prin reglementarea criticată, legiuitorul a instituit o excepție de la principiul continuității, prevăzând că pot exista motive obiective pentru care judecătorul să nu poată participa la judecată. Faptul că în cuprinsul legii nu sunt enumerate aceste motive obiective nu poate conduce la neconstituționalitatea textului de lege criticat, deoarece legiuitorul nici nu ar fi putut să prevadă, în mod exhaustiv, aceste situații obiective. În acest sens, dispozițiile art. 52 alin. (1) teza finală prevăd că schimbarea membrilor completurilor se face în mod excepțional, pe baza criteriilor obiective stabilite de Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești».

IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

41. Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de instanța supremă în mecanismele de unificare a practicii judiciare. În schimb, la nivelul secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost identificate hotărâri judecătorești definitive a căror examinare trimite la concluzia că instanța supremă, ca instanță sesizată cu soluționarea unor cereri de recurs în cuprinsul cărora a fost invocat (și) motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, nu a efectuat, pe cale incidentală, verificări de legalitate a hotărârilor colegiului de conducere prin care s-a dispus modificarea componenței completului de judecată.

(…)

XI.2. Asupra fondului sesizării

62. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, cuprinse în reglementarea dedicată căii extraordinare de atac a recursului, casarea unei hotărâri se poate cere «dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea în fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii».

63. Se poate observa că acest motiv de casare valorizează principiul continuității completului de judecată și, în relație cu el, cel al repartizării aleatorii a cauzelor, evocând trei ipoteze: prima, referitoare la situația în care hotărârea a fost pronunțată de un alt judecător decât acela care făcuse parte din completul de judecată cu ocazia dezbaterii pe fond a procesului; a doua, privitoare la situația în care, deși în urma repartizării aleatorii a cauzei se stabilise un anumit complet de judecată, hotărârea a fost pronunțată de un alt complet decât acela desemnat aleatoriu; a treia, referitoare la situația în care cauza fusese repartizată aleatoriu unui anumit complet de judecată, având în componența lui anumiți judecători, însă compunerea completului a fost schimbată pe parcursul judecății, unul sau unii dintre judecătorii inițiali fiind înlocuit (înlocuiți) cu încălcarea legii, astfel că hotărârea judecătorească a ajuns să fie pronunțată de alți judecători decât aceia care, la momentul repartizării aleatorii, compuneau completul de judecată.

64. În legătură cu soluționarea prezentei sesizări, văzând conținutul întrebării adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție de instanța de trimitere, precum și particularitățile procesului (cu deosebire conținutul cererii de recurs) în cadrul căruia s-a decis că este oportună declanșarea procedurii de sesizare a instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se impune concluzia că prezintă interes cea de-a treia ipoteză evocată mai sus.

65.Astfel fiind, dintr-o asemenea perspectivă este necesar a analiza chestiunea de drept în discuție în relație cu reglementarea legală a principiului repartizării aleatorii a cauzelor și a celui al continuității, precum și cu celelalte elemente de reglementare care, împreună, îngăduie dezlegarea problemei juridice deduse Înaltei Curți de Casație și Justiție, după cum se va arăta în continuare.

66. Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Codul de procedură civilă – ca text echivalent, în reperele lui esențiale, celui conținut în art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale – «Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în termen optim și previzibil, de către o instanță independentă, imparțială și stabilită de lege. În acest scop, instanța este datoare să dispună toate măsurile permise de lege și să asigure desfășurarea cu celeritate a judecății».

67. Dreptul la judecarea cauzei în mod echitabil pe care normele în discuție îl evocă, atribuindu-i valențele unui reper fundamental al judecății, trebuie înțeles ca fiind un concept sinteză, posedând valențe integratoare, căci el însumează sau trebuie să însumeze o mare parte dintre componentele pe care buna administrare a justiției le pretinde sau, altfel spus, în absența cărora o bună justiție nu ar putea fi realizată.

68. Între regulile cu valoare de garanție a dreptului la un proces echitabil se regăsește și principiul – fundamental – al continuității, afirmat prin dispozițiile art. 19 din Codul de procedură civilă: «Judecătorul învestit cu soluționarea cauzei nu poate fi înlocuit pe durata procesului decât pentru motive temeinice, în condițiile legii.»

69. Această idee directoare este reafirmată de legiuitor în cuprinsul art. 214 din Codul de procedură civilă (având denumirea marginală «Continuitatea instanței»), potrivit căruia:

«(1) Membrii completului care judecă procesul trebuie să rămână aceiași în tot cursul judecății.

(2) În cazurile în care, pentru motive temeinice, un judecător este împiedicat să participe la soluționarea cauzei, acesta va fi înlocuit în condițiile legii.

(3) Dacă înlocuirea prevăzută la alin. (2) a avut loc după ce s-a dat cuvântul în fond părților, cauza se repune pe rol.»

70. Nu doar corecta, ci însăși deplina înțelegere a principiului continuității obligă, în actuala ambianță normativă, la a observa că acest principiu este afirmat inclusiv prin dispozițiile art. 13 din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară (Legea nr. 304/2022), potrivit cărora «Activitatea de judecată se desfășoară cu respectarea principiilor distribuirii aleatorii a dosarelor și continuității, cu excepția situațiilor în care judecătorul nu poate participa la judecată din motive obiective». De remarcat că precedenta lege a organizării judiciare (Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare) conținea, în art. 11, un text similar, legiuitorul menținând, în mod consecvent, reglementarea și în cuprinsul noii legi în materie.

71. Complementar și întregitor, art. 58 din Legea nr. 304/2022 prevede, la alin. (1), că: “Repartizarea cauzelor pe completuri de judecată se face în mod aleatoriu, în sistem informatizat”, fiind astfel precizată legal modalitatea în care repartizarea aleatorie este realizată, anume în sistem informatizat. Totodată, prin alin. (2) al aceluiași articol este reiterat principiul continuității, fiind evidențiate forța lui imperativă și caracterul excepțional al derogărilor de la acest principiu: “Cauzele repartizate unui complet de judecată nu pot fi trecute altui complet decât în condițiile prevăzute de lege”.

72. Se poate observa că spre deosebire de Codul de procedură civilă, care evocă și reglementează numai principiul continuității, art. 13 din Legea nr. 304/2022 se referă, în conținutul său, și la principiul distribuirii aleatorii a dosarelor. Această manieră de reglementare nu poate fi considerată întâmplătoare: dispunând astfel, legiuitorul recunoaște puternica legătură dintre cele două principii, interferența lor dobândind, între anumite limite și cu anumite particularități, valențele unei veritabile consubstanțialități.

73. Impunând principiul repartizării aleatorii a dosarelor, legiuitorul a avut în intenție înlăturarea oricăror forme de control al modului de repartizare a proceselor către completele de judecată, considerând că unul dintre elementele care asigură independența și imparțialitatea instanței este reprezentat de instituirea repartizării aleatorii în sistemul informatizat a cauzelor; aceasta este, așadar, înțeleasă ca fiind o modalitate de atribuire sustrasă oricăror forme de influență subiectivă și oricăror interese nelegitime, ea având aptitudinea de a contribui la garantarea efectivă a dreptului părților la un proces echitabil.

74. Astfel fiind, rezultă din cele de mai sus că, în mod specific și sub anumite aspecte, principiul continuității instanței reprezintă complementul natural al regulii repartizării aleatorii a proceselor. Aplicarea conjugată a acestor două reguli, bazată pe fructificarea relației dintre ele, trebuie să însemne că, dacă un proces a fost repartizat unui complet de judecată, acesta, prin judecătorii care îl alcătuiesc, trebuie, în principiu, să procedeze la judecarea cauzei, el fiind acela care va efectua toate actele și demersurile procesuale care, potrivit legii, cad în sarcina instanței și, la final, va pronunța hotărârea.

75. Dacă nu s-ar proceda astfel, îngăduindu-se schimbarea nejustificată a componenței completului pe parcursul judecății, regula repartizării aleatorii ar rămâne fără substanță, deci fără consecințe reale și efective în planul asigurării unei justiții independente și imparțiale și, mai mult, ferite de suspiciuni și neîncredere.

76. Dintr-o asemenea perspectivă este necesar să fie înțelese dispozițiile art. 13 și 58 din Legea nr. 304/2022, precum și cele ale art. 19 și 214 din Codul de procedură civilă, situațiile în care s-ar putea dispune sau ar putea interveni schimbarea componenței completului de judecată trebuind să rămână excepționale, adică permise doar pentru motive temeinice (obiective).

77. Deși legea nu definește și, în genere, nu oferă elemente care să faciliteze, cu referire la situațiile în care un judecător desemnat aleatoriu nu ar putea participa la judecată, înțelegerea sintagmelor “pentru motive temeinice”, respectiv “din motive obiective”, nu încape nicio îndoială că trebuie să fie vorba despre situații cu adevărat serioase și justificate, care exclud (sau trebuie să aibă vocația de a exclude) orice formă de influențare nelegitimă a repartizării aleatorii realizate la momentul înregistrării dosarului.

78. Sub acest aspect, se cuvine menționat că prin Decizia nr. 644 din 13 decembrie 2022, Curtea Constituțională a statuat că “Faptul că în cuprinsul legii nu sunt enumerate aceste motive obiective nu poate conduce la neconstituționalitatea textului de lege criticat, deoarece legiuitorul nici nu ar fi putut să prevadă, în mod exhaustiv, aceste situații obiective. În acest sens, dispozițiile art. 52 alin. (1) teza finală prevăd că schimbarea membrilor completurilor se face în mod excepțional, pe baza criteriilor obiective stabilite de Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești” (paragraful 25).

79. Caracterul excepțional al situațiilor în care poate interveni schimbarea judecătorilor care compun completurile de judecată este stabilit și prin prevederile art. 101 alin. (6) din teza a doua din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, aprobat prin Hotărârea Secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 3.243/2022, cu modificările ulterioare (Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești), potrivit cărora “Schimbarea judecătorilor care compun completurile de judecată se va putea realiza doar pentru motive obiective, în condițiile legii”.

80. În practica judiciară au fost considerate ca motive întemeiate (obiective) în raport cu care este posibilă, din punct de vedere legal, schimbarea componenței completului de judecată situațiile în care, spre exemplu, judecătorii s-ar afla în imposibilitate de a lua parte la judecată din cauza bolii, exercitării dreptului la concediu de odihnă, îndeplinirii altor obligații profesionale, detașării, delegării, transferului, suspendării din funcție, încetării calității de judecător sau promovării la o altă instanță. De asemenea, constituie un motiv de înlocuire a judecătorului inițial desemnat să judece cauza admiterea unei declarații de abținere sau a unei cereri de recuzare.

81. Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (1) din Legea nr. 304/2022, «Colegiile de conducere stabilesc compunerea completurilor de judecată la începutul anului, urmărind asigurarea continuității completului. Schimbarea membrilor completurilor de judecată se face în mod excepțional, pe baza criteriilor obiective stabilite de Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, care vor exclude înlocuirea arbitrară a acestora».

82. Aceste dispoziții legale atribuie, așadar, colegiilor de conducere ale judecătoriilor, tribunalelor și curților de apel prerogativa de a stabili, la începutul fiecărui an, compunerea completurilor de judecată, punerea lor mai detaliată în aplicare realizându-se prin prevederile art. 17 alin. (1) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești. Potrivit acestor prevederi, “Colegiul de conducere îndeplinește următoarele atribuții referitoare la problemele generale de conducere a instanței stabilite prin lege sau regulament:

(…)

e) stabilește, la începutul anului, compunerea completurilor de judecată, altele decât cele specializate, la propunerea președintelui instanței, urmărind asigurarea continuității acestora (…).

f) aprobă, în mod excepțional, schimbarea membrilor completurilor de judecată, altele decât cele specializate, la propunerea președintelui instanței, în cazurile în care, din motive obiective, se impune aceasta (…)”.

83. Mutatis mutandis, dispoziții asemănătoare se regăsesc și în Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție: potrivit prevederilor art. 19 pct. 2 lit. c) din acest regulament, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție “aprobă înființarea completurilor de judecată din cadrul secțiilor, compunerea acestora și listele de permanentă corespunzătoare, la propunerea președinților de secție”.

84. Atribuțiile conferite prin lege (și, subsecvent, prin regulament) colegiilor de conducere ale instanțelor judecătorești, în ce privește stabilirea componenței completurilor de judecată și reglementarea situațiilor în care, în mod excepțional, se impune schimbarea membrilor completurilor de judecată, trebuie puse în relație cu natura juridică a acestei structuri administrative, precum și cu statutul ei legal.

85. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 304/2022, “Conducerea Înaltei Curți de Casație și Justiție se exercită de președinte, 2 vicepreședinți și colegiul de conducere. Colegiul de conducere hotărăște cu privire la problemele generale de conducere ale instanței stabilite de lege în competența acestuia”. Corelativ, art. 31 alin. (1) lit. b) din aceeași lege menționează că între atribuțiile Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție se află și aceea de a aproba “înființarea completurilor de judecată, compunerea acestora și listele de permanentă corespunzătoare (…)”.

86. Referitor la conducerea celorlalte instanțe judecătorești, art. 54 alin. (1) din Legea nr. 304/2022 prevede că “În cadrul fiecărei instanțe judecătorești funcționează un colegiu de conducere, care hotărăște cu privire la problemele generale de conducere ale instanței (…)”.

87. Coroborând toate aceste dispoziții legale, se poate trage concluzia că, în actualul sistem de organizare judiciară, colegiile de conducere ale instanțelor judecătorești sunt structuri interne ale instanțelor învestite prin lege cu prerogative administrative și de reglementare care urmăresc în activitatea lor un interes legitim public. Colegiile de conducere posedă, așadar, competență administrativă, fiindu-le conferite prin lege, în regim de putere publică, atribuții privitoare la organizarea executării și executarea în concret a legii, în scopul de a asigura buna desfășurare a activității sistemului judiciar.

88. Întrucât instanțele judecătorești sunt, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), autorități publice, adică organe de stat care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public, iar colegiile de conducere ale instanțelor reprezintă, după cum s-a arătat deja, structuri de conducere ale acestora, se impune inclusiv concluzia că actele emise de colegiile de conducere în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, pot fi caracterizate ca fiind acte administrative cu caracter individual sau normativ, după caz, în înțelesul avut în vedere prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din legea evocată.

89. Având această natură juridică, este necesar a considera și că, exceptând situațiile în care, prin norme speciale și derogatorii, legea ar stabili altfel, legalitatea lor ar putea fi cercetată exclusiv în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, ca act normativ ce reprezintă dreptul comun (adică norma generală) al contenciosului administrativ, anume pe calea excepției de nelegalitate (sub condiția ca, în concret, actul administrativ să fie unul cu caracter individual – art. 4 din lege), respectiv pe calea acțiunii judiciare în contencios administrativ (art. 8 din aceeași lege).

90. Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, “Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate”. Corelativ, art. 8 din aceeași lege prevede, la alin. (1), că “Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrative unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale (…)”.

91. Se poate deci conchide că, în considerarea particularităților lor juridice și a interesului public care le este, în mod obișnuit, asociat, legiuitorul a considerat potrivit să creeze un regim distinct și special de verificare a legalității actelor administrative, sustrăgându-le regulilor comune ale contenciosului judiciar. Astfel fiind, acest regim juridic derogatoriu trebuie să beneficieze de preferință în aplicare, în concretizarea principiului potrivit căruia legea specială derogă de la cea generală (specialia generalibus derogant), căci doar în acest fel voința legiuitorului ajunge să se impună.

92. Rezultă, totodată, și că pentru a putea considera că în cazul anumitor acte administrative regimul juridic de verificare a legalității lor (adică, altfel spus, al atacării lor) este altul decât cel general stabilit prin Legea nr. 554/2004, este necesar să existe un fundament legal expres și neechivoc, adică o dispoziție legală care, în mod expres, să instituie, pentru o anumită categorie de acte administrative, un alt regim juridic. În lipsa unei reglementări astfel dedicate, rămâne că legea comună în materie trebuie să triumfe, aceasta impunându-se ori de câte ori prin norme speciale nu se dispune altfel.

93. În ce privește situația în care, potrivit celor arătate în cuprinsul întrebării ce alcătuiește sesizarea de față, schimbarea componenței completului de judecată a fost dispusă printr-o hotărâre a colegiului de conducere al instanței, este util a se avea în vedere că prin conținutul său concret («Casarea unor hotărâri se poate cere (…) dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii») motivul de recurs stabilit prin dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă nu ar putea fi înțeles în sensul că i-ar îngădui instanței de recurs să verifice inclusiv legalitatea hotărârii colegiului de conducere al instanței prin care, pe timpul judecății, componența completului de judecată a fost schimbată.

94. Pentru a considera altfel, era necesar ca legiuitorul să fi prevăzut într-o manieră în totul neîndoielnică, deci în cuprinsul unei dispoziții legale exprese, că prin invocarea motivului de recurs în discuție și în cadrul controlului jurisdicțional pe care declararea recursului îl provoacă este posibilă și verificarea, pe cale incidentală, a legalității hotărârii colegiului de conducere.

95. Ipoteza evocată în partea finală a motivului de recurs în discuție [«(…) ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii»] nu poate avea deci o altă semnificație, ceea ce înseamnă că, învestită fiind cu soluționarea unui recurs întemeiat pe acest motiv, instanța de recurs va putea verifica dacă, în acord cu dispozițiile în materie ale Legii nr. 304/2022 (sau, după caz, ale Legii nr. 304/2004) și ale Regulamentului de ordine interioară al instanțelor judecătorești, există o hotărâre a colegiului de conducere al instanței pe baza căreia schimbarea componenței completului de judecată să fi fost dispusă, fără însă a putea trece inclusiv la cercetarea legalității înseși a respectivei hotărâri.

96. Verificarea, pe fondul ei, a legalității hotărârii colegiului de conducere va putea fi făcută doar în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, în considerarea regimului juridic distinct de control al legalității pe care legiuitorul a înțeles să îl instituie în privința actelor administrative.

97. Nu trebuie omisă nici împrejurarea că, fiind un act administrativ emis de un colegiu de conducere al unei instanțe judecătorești, ca autoritate publică înzestrată prin lege cu competență administrativă și care acționează în regim de putere publică, hotărârea colegiului de conducere se bucură de o prezumție de legalitate, deci de validitate juridică intrinsecă, în considerarea căreia, până la eventuala ei desființare în condițiile legii, respectiva hotărâre produce în mod deplin efectele juridice ce îi sunt proprii.

98. În fine, nu este lipsit de interes a observa că atunci când legiuitorul a dorit ca în cadrul procesului civil să îngăduie verificarea legalității unor acte sau măsuri procedurale care au avut ca efect schimbarea componenței completului de judecată, a prevăzut aceasta în mod expres, uzând de dispoziții legale lipsite de echivoc. Spre exemplu, în cazul soluționării cererilor de abținere sau recuzare (art. 50-53 din Codul de procedură civilă) s-a prevăzut o procedură clară atât în ceea ce privește derularea ei, cât și în ceea ce privește efectele ei, inclusiv regimul căilor de atac aflate la dispoziția părților, știut fiind că aspectele privitoare la stabilirea aleatorie a completului de judecată, la continuitatea și imutabilitatea acestuia sau la excepțiile de la această regulă sunt, cu evidență, de ridicată însemnătate.

99. În concluzie, în urma interpretării literale, sistematice și teleologice a dispozițiilor legale relevante, rezultă că, de lege lata, nu este posibilă, în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, verificarea legalității măsurii de schimbare a compunerii completului de judecată, măsură dispusă printr-o hotărâre a colegiului de conducere.

(Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizia nr. 52 din 18 septembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 16 octombrie 2023)

NOTĂ:

Deși decizia nr. 52 din 18 septembrie 2023 a fost pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept într-o cauză civilă, iar normele juridice interpretate privesc motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, subsumat încălcării principiului continuității, atunci când compunerea completului de judecată din apel a fost schimbată printr-o hotărâre a colegiului de conducere al instanței, statuările și soluția de principiu pe care această decizie le consacră sunt deopotrivă aplicabile și în cauzele penale.

Astfel, centrul de greutate al întregii construcții argumentative pe care instanța supremă a dezvoltat-o în această decizie este dat de calificarea hotărârilor colegiilor de conducere ale instanțelor, prin care se stabilește componența completurilor de judecată și, după caz, schimbarea acestei componențe, ca fiind acte administrative cu caracter individual în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată.

Consecutiv acestei calificări, și în absența unor norme speciale și derogatorii, cercetarea legalității hotărârilor colegiilor de conducere ale instanțelor se realizează în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fie pe calea excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din aceasta, fie pe calea acțiunii judiciare în contencios administrativ, prevăzută de art. 8 din lege.

În practica parchetelor, această abordare a fost anticipată în ceea ce privește invocarea, de către procurorii de ședință, a excepției nelegalei compuneri a completurilor specializate, înființate pentru judecarea, inclusiv în căile de atac, a cauzelor penale având ca obiect infracțiuni prevăzute de Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție.

Astfel, în adresa nr. 297/C/2023 emisă de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, transmisă în data de 19.02.2023 parchetelor de pe lângă curțile de apel și în data de 20.02.2023, secțiilor și direcțiilor specializate din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a indicat ca, în temeiul dispozițiilor art. 52 alin. (1) și (2) din Codul de procedură penală și art. 4 alin. (1)-(3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată, excepția nelegalei compuneri a completului de judecată să fie dublată de invocarea excepției de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual prin care s-a desființat completul inițial învestit cu soluționarea cauzei, iar aceasta a fost repartizată unui complet nou-înființat din care nu mai fisc parte aceiași judecători.