Remus Jurj^*

În cauza C‑40/21[1],

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul art. 267 TFUE de Curtea de Apel Timișoara (România), prin decizia din 12 noiembrie 2020, primită de Curte la 26 ianuarie 2021, în procedura

T.A.C.

împotriva

Agenției Naționale de Integritate (ANI),

CURTEA (Camera întâi),

declară:

1) Articolul 49 alin. (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că nu se aplică unei legislații naționale care prevede, în urma unei proceduri administrative, o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, în cazul în care această măsură nu este de natură penală.

2) Principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s‑ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

3) Articolul 15 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că dreptul de a exercita un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral democratic, precum cel de primar, nu intră sub incidența acestei dispoziții.

4) Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca persoana în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea raportului în care s‑a efectuat această constatare și a sancțiunii aplicate în temeiul acestuia, inclusiv proporționalitatea acesteia.

Principalele considerente:

34 Potrivit jurisprudenței constante a Curții referitoare la interpretarea art. 50 din cartă și transpuse la art. 49 alin. (3) din aceasta, sunt pertinente trei criterii pentru aprecierea naturii penale a unei sancțiuni. Primul este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punctul 91, precum și Hotărârea din 22 martie 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punctul 25 și jurisprudența citată).

35 Astfel, chiar pentru încălcările care nu sunt calificate drept „penale” în dreptul național, un asemenea caracter poate totuși decurge din însăși natura încălcării în discuție și din gradul de severitate a sancțiunilor pe care aceasta le poate antrena [Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare), C‑439/19, EU:C:2021:504, punctul 88 și jurisprudența citată].

36 Deși este de competența instanței de trimitere să aprecieze, în lumina acestor criterii, dacă măsura în discuție în litigiul principal prezintă o natură penală în sensul art. 49 alin. (3) din cartă, Curtea, pronunțându‑se asupra unei trimiteri preliminare, poate totuși oferi precizări destinate să orienteze această instanță în aprecierea pe care o va efectua (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punctul 92 și jurisprudența citată).

37 În ceea ce privește primul criteriu, privind calificarea încălcării în dreptul intern, atât din modul de redactare a art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care face referire la o „abatere disciplinară”, cât și din jurisprudența națională citată în cererea de decizie preliminară, în special din cea a Curții Constituționale, rezultă că, în dreptul român, nici încetarea de plin drept a mandatului în cazul constatării unui conflict de interese, nici interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă, complementară acestei încetări, nu sunt considerate sancțiuni penale. În plus, din dosarul de care dispune Curtea reiese că aceste măsuri sunt aplicate în temeiul unei proceduri administrative. Deși este adevărat că dreptul român prevede de asemenea infracțiunea de conflict de interese, sancțiunile prevăzute pentru aceasta sunt aplicate, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 31 din concluzii, în temeiul unei proceduri distincte și independente.

38 În ceea ce privește al doilea criteriu, referitor la natura însăși a încălcării, acesta presupune să se verifice dacă măsura în discuție urmărește în special o finalitate represivă, care este specifică unei sancțiuni de natură penală în sensul art. 49 din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare), C‑439/19, EU:C:2021:504, punctul 89, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punctul 94 și jurisprudența citată].

39 În speță, din cererea de decizie preliminară și din observațiile părților în fața Curții reiese că Legea nr. 176/2010 urmărește să garanteze integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională și că măsura interdicției de a ocupa funcții publice alese, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, se înscrie într‑un ansamblu mai larg de măsuri care urmăresc, toate, în mod complementar, acest obiectiv și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivelor de referință prevăzute de Decizia 2006/928. Astfel, finalitatea acestei interdicții, la fel ca cea a încetării de plin drept a mandatului, este de a menține buna funcționare și transparența statului, punând capăt în mod durabil situațiilor de conflict de interese.

40 În acest sens, în ceea ce privește interdicția de a candida în alegeri și de a ocupa funcții alese, care urmărește o asemenea finalitate și care vizează libera decizie a organelor alese, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că aceasta nu are caracter punitiv, chiar dacă este pronunțată în urma unei condamnări penale pentru fapte de corupție (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 și 97, precum și Curtea EDO, 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 și 73).

41 Ținând seama de aceste elemente și având în vedere jurisprudența menționată la punctul anterior, rezultă că o măsură constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, urmărește un obiectiv esențialmente preventiv, iar nu represiv.

42 În ceea ce privește al treilea criteriu, referitor la gradul de severitate a sancțiunii, trebuie subliniat, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 33 din concluzii, că o asemenea măsură nu constă în aplicarea unei pedepse privative de libertate sau în aplicarea unei amenzi, ci în interzicerea exercitării pe viitor a unor activități determinate, și anume a unor funcții publice alese, care vizează un grup delimitat de persoane având un statut special. Această interdicție are de asemenea o durată limitată și nu privește dreptul de vot.

43 Trebuie adăugat că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, sancțiuni similare măsurii în discuție în litigiul principal nu sunt considerate, în general, ca având un grad de gravitate suficient pentru a le conferi o natură penală, cu atât mai mult atunci când dreptul de vot nu este afectat (a se vedea în acest sens Comisia Europeană a Drepturilor Omului, 13 ianuarie 1997, Tapie împotriva Franței, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, p. 5, precum și Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 96 și 97).

44 Din aceste considerații reiese că niciunul dintre cele trei criterii menționate la punctul 34 din prezenta hotărâre nu pare să fie îndeplinit și că, în consecință, interdicția de a ocupa funcții publice alese prevăzută de legislația națională în discuție în litigiul principal nu pare să fie de natură penală, aspect a cărui verificare este însă de competența instanței de trimitere.

49 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii care trebuie respectate de o legislație națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii sau îl implementează pe acesta din urmă, inclusiv în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile [a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 aprilie 2019, Repsol Butano și DISA Gas, C‑473/17 și C‑546/17, EU:C:2019:308, punctul 39 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 8 martie 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct), C‑205/20, EU:C:2022:168, punctul 31 și jurisprudența citată].

50 Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a respecta principiul proporționalității, o măsură trebuie să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului legitim urmărit și să nu depășească ceea ce este adecvat și necesar pentru a‑l atinge, fiind stabilit că inconvenientele cauzate de aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 ianuarie 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punctul 56, precum și Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs și alții, C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 65 și jurisprudența citată).

51 În ceea ce privește măsurile administrative sau represive permise de o legislație națională, acestea nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această legislație (Hotărârea din 24 februarie 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli și Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punctul 37, precum și jurisprudența citată). Mai precis, severitatea sancțiunii aplicate trebuie să fie adecvată gravității încălcării pe care urmărește să o reprime (Hotărârea din 12 septembrie 2019, Maksimovic și alții, C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 și C‑148/18, EU:C:2019:723, punctul 39, precum și jurisprudența citată).

55 În ceea ce privește aspectul dacă sancțiunea menționată este adecvată pentru a asigura, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivelor legitime urmărite, trebuie amintit că aceasta intervine în urma unei constatări de către ANI, rămasă definitivă, a unei situații nelegale de conflict de interese imputabilă unei persoane care exercită funcții publice alese precum un mandat de primar, la fel ca reclamantul din litigiul principal în cursul exercitării funcțiilor sale, cu titlu complementar încetării de plin drept a mandatului acesteia.

56 Aplicarea automată a acestor sancțiuni permite astfel încetarea durabilă a situației de conflict de interese identificate, menținându‑se totodată funcționarea statului și a organelor alese în cauză. În plus, prevederea atât a încetării de plin drept a mandatului, cât și a unei interdicții automate de a ocupa orice funcție publică aleasă pe o durată predeterminată suficient de lungă pare a fi de natură să descurajeze persoanele care exercită un mandat electiv să se plaseze într‑o asemenea situație și să le încurajeze să își respecte obligațiile în materie.

57 Rezultă că interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani prevăzută de legislația națională în discuție în litigiul principal pare adecvată pentru atingerea obiectivului legitim urmărit prin această legislație.

58 În ceea ce privește caracterul necesar al acestei sancțiuni, din dosarul de care dispune Curtea reiese că legiuitorul român a prevăzut interdicția respectivă și a stabilit durata acesteia la trei ani în considerarea gravității intrinseci pentru funcționarea statului și pentru societate a faptelor care constituie o situație de conflict de interese. Astfel, interdicția menționată este impusă ca o consecință a abaterii săvârșite de o persoană care ocupă funcții publice alese, precum reclamantul din litigiul principal, și care prezintă o gravitate certă.

59 Legiuitorul român a prevăzut de asemenea, la art. 301 alin. (1) din Codul penal, infracțiunea de conflict de interese, care se pedepsește cu închisoarea și cu o pedeapsă complementară de interzicere a exercitării funcțiilor alese, cu o durată variabilă, cuprinsă între unu și cinci ani.

60 Trebuie adăugat că amploarea conflictelor de interese, precum și nivelul de corupție observate în sectorul public național trebuie să fie luate în considerare în ceea ce privește aspectul dacă o legislație națională precum cea în discuție în litigiul principal depășește sau nu limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și pentru prevenirea corupției instituționale. În această privință, trebuie amintit că Legea nr. 176/2010 pune în aplicare al doilea obiectiv de referință care figurează în anexa la Decizia 2006/928, care are caracter obligatoriu pentru România și care urmărește ca din deciziile imperative ale ANI să poată rezulta sancțiuni disuasive. Această decizie obligă de asemenea statul membru respectiv să lupte, în mod efectiv, împotriva corupției.

66 Prin urmare, având în vedere gravitatea atingerii aduse interesului public care rezultă din actele de corupție și din conflictele de interese, chiar și din cele mai puțin semnificative, ale aleșilor într‑un context național de risc ridicat de corupție, interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o durată prestabilită de trei ani, prevăzută de această legislație națională, nu este, în principiu, disproporționată în raport cu încălcarea pe care urmărește să o sancționeze.

74 În ceea ce privește art. 15 alin. (1) din cartă, acesta consacră dreptul la muncă și dreptul de a exercita o ocupație aleasă sau acceptată în mod liber. În plus, libera exercitare a unei activități profesionale face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 martie 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, punctul 43 și jurisprudența citată).

75 ANI și guvernul român apreciază că dreptul de a ocupa funcții publice alese nu intră în domeniul de aplicare al art. 15 alin. (1) din cartă, întrucât dreptul de a fi ales face parte dintre drepturile politice, fapt care ar fi confirmat de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Comisia susține de asemenea că măsura constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese în discuție în litigiul principal nu pare să intre în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, întrucât procesul electiv nu implică dreptul unei anumite persoane de a ocupa asemenea funcții.

76 În această privință, este adevărat că art. 15 alin. (1) din cartă este formulat în manieră largă, după cum atestă utilizarea termenilor „orice persoană”, „muncă” și „ocupație”.

78 Totuși, acest domeniu de aplicare, oricât de larg ar fi, nu include dreptul de a exercita, pentru o durată determinată, un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral democratic, precum cel de primar.

79 Această interpretare este confirmată de faptul că art. 15 din cartă figurează în titlul II din aceasta, denumit „Libertățile”, în timp ce dispozițiile specifice privind dreptul de a fi ales în cadrul alegerilor, și anume art. 39 și 40 din cartă, referitoare la dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European și, respectiv, în cadrul alegerilor locale, figurează într‑un titlu distinct, și anume în titlul V, denumit „Drepturile cetățenilor”.

80 Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului confirmă de asemenea o astfel de interpretare, întrucât aceasta a statuat că dreptul de a exercita un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral este un drept politic, remunerarea nefiind decât un corolar al acestuia (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 8 noiembrie 2016, Savisaar împotriva Estoniei, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, § 26 și 27).

81 Prin urmare, dreptul de a ocupa funcții publice alese, cum ar fi cele de primar, nu intră în domeniul de aplicare al art. 15 alin. (1) din cartă, astfel încât, în speță, reclamantul din litigiul principal nu se poate prevala în mod util de această dispoziție.

* Lector univ. dr., membru în Comitetul științific al Revistei „Pro Lege”, e-mail: jurj_remus@mpublic.ro.

[1] Disponibilă pe site-ul https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=273281&pageIndex=0&doclang=ro&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7670905#Footnote*