Constantin SIMA*

Procuror șef serviciu − Parchetul de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție

Serviciul de documentare și statistică judiciară

Prof. univ. − Facultatea de drept,

Universitatea Titu Maiorescu

Redactor-șef − revista ,,Pro Lege”

ABSTRACT

The author presents some solid arguments regarding the assurance of the independence of judges and prosecutors, including the economic one.

Although, the increased level of salary for the judges and prosecutors, altogether with the pension generates their economic independence; Romania has big gaps regarding the assurance of this independence.

On the other side, The Venice Commission has specified that although “the independence of prosecutors is not of the same nature as the independence of judges”, although “the interest of the existence of a independent judicial system makes necessary certain guarantees regarding non-interference, on a structural basis in case of the general prosecutor and of the prosecutors”.

Key words: independence, judge, magistrate, prosecutor.

1. Considerații preliminare. Independența magistratului nu este un privilegiu personal, ci o componentă obiectivă a statutului profesional, impusă de necesitatea de a permite judecătorilor și procurorilor să-și îndeplinească rolul de apărători ai ordinii de drept, de protectori ai drepturilor și libertăților persoanelor.

Din motive generate de poziția procesuală diferită a celor două categorii de magistrați, judecători și procurori, independența judecătorilor este tratată separat de independența procurorilor, atât în doctrină, cât și în documentele europene elaborate pe această temă.

2. Standarde europene în materia independenței judecătorilor și procurorilor. Cea mai importantă garanție a dreptului la o instanță imparțială și independentă este textul art. 6 al Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare Convenția)[1].

În afara Convenției, documentul cu cea mai mare importanță privind independența judiciară la nivel european este Recomandarea (94)12 a Comitetului miniștrilor privind independența, eficiența și rolul judecătorilor, înlocuită de Recomandarea nr. (2010)12 privind judecătorii: independența, eficiența și responsabilitatea.

Unul din cele mai complete documente în această materie este Avizul nr. 1 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (denumit în continuare CCJE) privind standardele referitoare la independența puterii judecătorești și inamovibilitatea judecătorilor; sunt, de asemenea, relevante și unele opinii ale CCJE, cum ar fi Avizul nr. 6 al CCJE privind procesul echitabil într-un timp rezonabil, Avizul nr. 10 privind Consiliul Justiției în serviciul societății și Avizul nr. 11 privind calitatea hotărârilor judecătorești.

Cel mai complet și actual document este însă Raportul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) privind independența sistemului judiciar, Partea I: Independența judecătorilor [CDL-AD(2010)004] și Partea a II-a – Organele de urmărire penală [CDL-AD(2010)040].

3. Repere ale independenței judiciare. Tratând problema independenței justiției, în doctrină se vorbește de recrutare și durata pe care se face numirea, precum și de autoritatea care face numirea[2] sau independența față de Guvern, față de alte puteri și autorități judiciare care intervin în procesul penal și, în sfârșit, față de justițiabili[3].

Raportul Comisiei de la Veneția privind independența sistemului judiciar [CDL-AD(2010)004] abordează această problemă din mai multe direcții.

A. Nivelul la care este garantată independența judiciară. Principiile fundamentele care asigură independența puterii judecătorești trebuie să fie prevăzute în Constituție sau în texte echivalente. În România aceste principii sunt cunoscute atât de legea fundamentală, cât și de legile organice care reglementează organizarea judecătorească și statutul profesional.

B. Termenul pentru numire și promovare. Potrivit Recomandării (94)12 sus-menționată, toate deciziile referitoare la cariera profesională a judecătorilor trebuie să fie fundamentate pe criterii obiective, iar selectarea și cariera judecătorilor trebuie să se bazeze pe merit, luând în considerare pregătirea, integritatea, aptitudinile și eficiența lor.

Avizul nr. 1 al CCJE insistă ca statele să introducă, să publice și să aplice criterii obiective cu ocazia pensionării judecătorilor.

În Raportul Comisiei de la Veneția se arată că meritul nu trebuie să fie evidențiat doar de cunoștințele juridice, competențele analitice sau excelența intelectuală, ci ar trebui să țină cont și de personalitatea, modul de a raționa, accesibilitatea, abilitățile de comunicare, eficiența în elaborarea hotărârilor judecătorești etc.

În România promovarea judecătorilor și procurorilor se face, de regulă, prin concurs, dar în cele câteva excepții existente (numirea președintelui, vicepreședintelui și președinților de secții de la Înalta Curte de Casație și Justiție, a procurorului general, a adjuncților procurorului general, a procurorilor șefi de secții și a adjuncților acestora) nu se face mențiune de niciun fel de criterii. Iată deci că, la acest capitol, legislația noastră națională este deficitară.

C. Organele de numire și cele consultative. În viziunea Comisiei de la Veneția, pentru a garanta independența puterii judecătorești este necesar ca un Consiliu judiciar independent să aibă un rol determinant în luarea deciziilor privind numirea și cariera judecătorilor. Această condiție este îndeplinită în totalitate în România.

D. Durata exercițiului funcției. Transferurile. Comisia de la Veneția apreciază că, în afară de cazurile speciale, cum sunt cele ale judecătorilor de la curțile constituționale, inamovibilitatea până la pensionare este varianta cea mai potrivită. România s-a conformat în această privință practicii europene.

În ceea ce privește inamovibilitatea, atât judecătorul, cât și procurorul nu pot fi transferați decât la cerere, iar delegarea și detașarea, chiar în funcții superioare, nu se pot face decât cu acordul magistratului.

E. Remunerarea. Comisia de le Veneția se raliază punctului de vedere al CCJE potrivit căruia remunerarea judecătorilor (și evident a procurorilor, ca magistrați cu drepturi egale; adăugirea noastră – C. Sima) trebuie să corespundă demnității și responsabilității profesiei și că o remunerație adecvată protejează magistrații de interferențe externe. Este dată ca exemplu Polonia, care garantează judecătorului, prin Constituție, o remunerație consistentă în raport cu demnitatea funcției și scopul pentru care își îndeplinește îndatoririle.

CCJE face referire și la asigurarea unui nivel ridicat al pensiei pentru magistrați, care, alături de salariu, generează independența economică a magistratului.

România are mari lacune în privința respectării independenței economice a magistraților: salariile magistraților au fost exceptate de la orice indexare în intervalul 2007-2016, când s-a aplicat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative[4], cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice[5] nu s-a aplicat judecătorilor, iar egalizarea nivelurilor salariale la aceleași funcții și niveluri de vechime a fost dispusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea și completarea unor acte normative și pentru aplicarea unitară a dispozițiilor legale[6], a cărei aplicare s-a făcut retroactiv. În plus, judecătorii și procurorii sunt amenințați periodic că pensiile de serviciu se vor transforma în pensii obișnuite, potrivit dreptului comun în materie. Aceste luări de poziție ale Guvernului nu sunt de natură a garanta independența economică și funcțională a magistratului.

F. Bugetul. Statul are obligația de a asigura resurse financiare adecvate pentru sistemul judiciar. Funcționarea corespunzătoare și independența autorității judecătorești nu trebuie să fie puse în pericol nici chiar în perioadele de criză. După ce a amânat timp de 5 ani plata drepturilor salariale restante, perioada în care s-au diminuat cu 25% salariile întregului personal remunerat de la buget, în ultimii 4 ani Guvernul a alocat resurse pentru plata tuturor drepturilor salariale restante.

G. Absența influențelor externe nepotrivite. Alături de independența externă care apără judecătorul de influența altor puteri ale statului, independența internă garantează că judecătorul decide numai pe baza Constituției și a legilor și nu pe baza instrucțiunilor date de judecătorii mai înalți în grad.

În România acest principiu își face loc din ce în ce mai mult și în activitatea procurorilor, ale căror soluții sunt infirmate mai puțin de șefii ierarhici și mai mult de instanțele judecătorești. În ceea ce privește imunitatea funcțională a magistraților, Consiliul Superior al Magistraturii a dat curs tuturor cererilor formulate de organele de urmărire penală competente.

H. Caracterul definitiv al hotărârilor judecătorești. Comisia de la Veneția insistă asupra principiului potrivit căruia hotărârile judecătorești nu trebuie să fie supuse nici unei forme de reanalizare în afara căilor de atac ordinare și, în particular, să nu poată fi atacate cu o cale extraordinară de atac de către Ministerul Public sau de orice alt organ de stat după expirarea termenului de exercitare a căii ordinare de atac.

Această condiție se respectă întocmai în România, deși experiența recursului în anulare, care a funcționat până în anul 2003, ne arată că este o greșeală. Calea extraordinară de atac a recursului în anulare era un excelent mijloc de unificare a practicii judiciare și de constatare a unor erori care apar în mod inevitabil în activitatea judiciară curentă și care nu pot fi îndreptate altfel.

I. Independența în interior. Comisia de la Veneția subliniază că în virtutea principiului independenței judiciare interne, independența individuală a fiecărui judecător este incompatibilă cu o relație de subordonare a judecătorului în exercitarea activităților jurisdicționale.

Este un principiu acceptat și respectat în România și care începe să-și facă loc și în activitatea procurorilor, care, după cum este cunoscut, își desfășoară activitatea pe baza principiilor egalității, imparțialității și controlului ierarhic.

J. Repartizarea cauzelor. Comisia de la Veneția recomandă cu tărie ca repartizarea cauzelor către judecătorii individuali să se facă în baza unor criterii transparente și obiective stabilite în avans prin lege sau prin reglementări speciale bazate pe lege, cum ar fi regulamentele interne; excepțiile trebuie motivate.

În România există un sistem de repartizare aleatorie a cauzelor, dar nu se verifică în mod exigent respectarea acestuia. Este necesară examinarea posibilității aplicării acestui sistem și în cazul Ministerului Public.

4. Independența procurorilor. În Avizul consolidat la punctul de revizuire a Constituției României [CDL-AD(2014)010], Comisia de la Veneția recunoaște că nu există standarde internaționale care să prevadă independența procurorilor. În același timp, Comisia de la Veneția menționează, așa cum a făcut-o și în Raportul privind Standardele europene privind independența sistemului judiciar: Partea a II-a[7]: Parchetul, că „doar câteva țări din cadrul Consiliului Europei au un Parchet care face parte din puterea executivă și este subordonat Ministerului Justiției (de exemplu, Austria, Danemarca, Germania, Olanda). Comisia menționează că există o tendință generalizată de a permite existența unui Parchet cât mai independent, decât unul subordonat sau legat de puterea executivă (…). De asemenea, este de notat că, în anumite țări, subordonarea Parchetului puterii executive este mai mult una de principiu decât una reală, în sensul în care executivul este atent să nu intervină în cazuri individuale. Chiar și în aceste sisteme, problema fundamentală este că nu există nicio garanție formală împotriva unei asemenea posibile intervenții. Posibilitatea unei intervenții, chiar doar la nivel teoretic, poate fi la fel de dăunătoare ca o interferență efectivă”.

Comisia de la Veneția reamintește importanța – subliniată și în schimbul de opinii cu autoritățile române și cu reprezentanții asociațiilor magistraților – unei reglementări unitare și coerente a statutului procurorilor cu garanții clare, puternice și eficiente privind independența acestora. Comisia invită autoritățile române să revadă sistemul actual în vederea remedierii lipsurilor privind coerența și a garanțiilor suficiente pentru buna sa funcționare. În cadrul unei viziuni mai largi, acest aspect ar include și independența în cadrul principiilor care guvernează activitatea procurorilor. Deopotrivă, Comisia a precizat în raportul menționat că: „independența procurorilor nu este de aceeași natură ca independența judecătorilor (…)”[8]. Cu toate acestea, ,,interesul existenței unui sistem judiciar independent face necesare anumite garanții privind non-interferența, pe o bază structurată în cazul procurorului general și a procurorilor”[9].

* e-mail: constantin_sima@mpublic.ro

[1] ,,Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptată împotriva sa (…)”.

[2] J. Pradel, Droit pénal comparé, 3^e édition, Dalloz, Paris, 2008, p. 206.

[3] R. Merle, A. Vitu, Traité de droit criminel. Procédure pénale, cinquième édition, Editions Cujas, Paris, 2001, tome II, p. 772. A se vedea și: B. Bouloc, Procédure pénale, 20^e édition, Dalloz, 2006, p. 40, 141; J. Pradel, G. Corstens, Droit pénal européen, 2^e édition, Dalloz, 2002, p. 383; A. Crișu, Drept procesual penal. Partea generală, Editura Hamangiu, București, 2016, p. 104.

[4] Publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 434 din 9 iunie 2016.

[5] Publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 233 din 6 aprilie 2015.

[6] Publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 673 din 31 august 2016.

[7] Raport privind standardele europene în ceea ce privește independența sistemului judiciar: Partea a II-a: Serviciul de Procuratură [CDL-AD(2010)040], § 86.

[8] Ibidem.

[9] A se vedea, de asemenea, CDL-AD (2013) 006, Aviz privind proiectele de amendamente la legi privind sistemul judiciar din Serbia, § 19.