Prof. univ. dr. Augustin LAZĂR*                                                                  Prof. univ. dr. Ovidiu PREDESCU**

Procuror general al Parchetului                                                                          Consilier al procurorului general

de pe lângă Înalta Curte de                                                                                   al Parchetului de pe lângă Înalta

Casație și Justiție                                                                                                               Curte de Casație și Justiție

ABSTRACT

There is a clear link between the rule of law and the independence of prosecutors.

In order to carry out their activity in accordance with the principles of legality and impartiality, prosecutors must be truly independent, their independence being part of the independence of the judiciary.

The rule of law is based on the principle of the supremacy of law, but it also presupposes the idea of moral, ethical, political and juridical responsibility.

Key words: judicial authority, independence of prosecutors, Public Ministry, separation and balance of powers, rule of law.

Există o legătură clară între statul de drept și independența procurorilor. Ne referim la independența procurorilor pentru că doar astfel persoanele care au săvârșit infracțiuni pot să fie trimise în judecată, adică judecătorii să aibă posibilitatea de a se pronunța asupra vinovăției sau inocenței inculpaților.

Pentru a-și putea desfășura activitatea în conformitate cu principiile legalității și imparțialității, procurorii trebuie să fie independenți în mod real, independența lor fiind o parte a independenței justiției. Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor[1], republicată, cu modificările și completările ulterioare: ,,Procurorii numiți de Președintele României se bucură de stabilitate și sunt independenți, în condițiile legii.”[2]

Statul de drept se bazează pe principiul supremației legii, dar el presupune și ideea de responsabilitate morală, etică, politică, juridică. Responsabilitatea nu înseamnă doar răspundere, ci mai mult, o atitudine de implicare în stabilirea unui cadru instituțional în care subiecții de drept constituțional să acționeze conștient, pentru binele comun, să își asume deciziile luate și să dea dovadă de respect pentru cetățenii pe care îi guvernează. Responsabilitatea înseamnă bună guvernare.

Buna guvernare reprezintă în egală măsură o garanție a conturării cadrului juridic adecvat pentru ca persoanele fizice sau juridice, după caz, să răspundă pentru faptele penale comise, de la cele mai puțin grave și până la cele extrem de grave. Instituția statului român care trebuie să asigure judecătorilor posibilitatea de a se pronunța asupra vinovăției persoanelor mai sus indicate este, fără îndoială, Ministerul Public, adică totalitatea procurorilor din România.

Ministerul Public nu este un minister în sensul executiv al termenului; el este alcătuit din procurori care își exercită, conștient și hotărât, atribuțiile constituționale, în baza unei vocații, în baza unui mandat al societății, iar nu ca împuternicire din partea vreunei guvernări. În atribuțiile lor, procurorii români reprezintă interesul public, reprezintă interesele generale ale societății, nu interese partizane, și refuză controlul politic.

În legătură cu statutul procurorului în țara noastră, din perspectivă diacronică, relevăm că, prin Legea de organizare judecătorească din 22 august 1938 și prin Legea Înaltei Curți de Casație din 14 septembrie 1939, Parchetul general al Curții de Casație se compunea dintr-un procuror general și 10 procurori de secție, toți fiind inamovibili în aceleași condiții ca membrii instanței supreme[3].

Constituția României, republicată (în continuare denumită Constituția), este legea supremă. Rolul și locul procurorilor în sistemul de putere al statului, așa cum este conceput de Constituție, este indiscutabil și non-negociabil. Astfel, secțiunea a 2-a, intitulată „Ministerul Public”, conținând art. 131 și art. 132, este parte a capitolului 6, intitulat „Autoritatea judecătorească”, care face parte din titlul al III-lea, intitulat ,,Autoritățile publice”. Prin urmare, legea noastră fundamentală consideră procurorii ca făcând parte din autoritatea judecătorească, iar nu din autoritatea executivă. Iar specificul autorității judecătorești este independența.

Și în Franța procurorii fac parte din autoritatea judecătorească (sunt numiți magistrații parchetului). Mai mult, într-o decizie recentă[4], Consiliul Constituțional al Franței consideră că legea fundamentală consacră independența magistraților parchetului și că legislația franceză în materie asigură punerea de acord între principiul independenței magistraților parchetului și prerogativele guvernului, cu referire specială la relația dintre ministrul justiției și procurori, care își desfășoară activitatea sub conducerea și controlul procurorului ierarhic superior și sub autoritatea ministrului justiției (art. 5 din Ordonanța nr. 58-1270 din 22 decembrie 1958).

Articolul 132 alin. (1) din Constituție nu se referă în niciun fel la vreo subordonare a procurorilor unei alte autorități a statului și în niciun caz ministrului justiției. Procurorii nu sunt supuși „controlului ministrului justiției”, ci, așa cum precizează legea fundamentală, își desfășoară activitatea „sub autoritatea ministrului justiției”. Controlul și autoritatea sunt noțiuni diferite. Întreaga doctrină constituțională românească ulterioară anului 1991 a analizat această distincție, considerând-o emblematică pentru păstrarea independenței procurorului în societatea românească. Ministrul justiției are atribuții evidente în domeniul elaborării politicii penale a statului, a politicii de prevenție a criminalității, atribuții care îi conferă o anumită autoritate asupra politicilor generale ale Ministerului Public, pentru realizarea unei coerențe instituționale în punerea în practică a politicii generale penale și de prevenție a infracționalității. De aceea, Constituția vorbește despre desfășurarea activității procurorilor „sub autoritatea ministrului justiției”. În acord cu cele de mai sus sunt și prevederile art. 69 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare[5]. Astfel, atunci când consideră necesar, ministrul justiției, ,,din proprie inițiativă sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, exercită controlul asupra procurorilor, prin procurori anume desemnați de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau, după caz, de procurorul-șef al Direcției Naționale Anticorupție, de procurorul-șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism ori de ministrul justiției”. În ceea ce privește controlul exercitat de ministrul justiției, în alin. (2) al articolului sus-menționat se prevede că acesta ,,constă în verificarea eficienței manageriale, a modului în care procurorii își îndeplinesc atribuțiile de serviciu și în care se desfășoară raporturile de serviciu cu justițiabilii și cu celelalte persoane implicate în lucrările de competența parchetelor”. Foarte important de subliniat este că acest control ,,nu poate viza măsurile dispuse de procuror în cursul urmăririi penale și soluțiile adoptate”. În fine, conform alin. (3) al art. 69, ministrul justiției ,,poate să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau, după caz, procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție informări asupra activității parchetelor și să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea și combaterea eficientă a criminalității”.

A distorsiona această viziune și a susține că procurorii se află „sub controlul ministrului justiției” nu face decât să instituie o subordonare a parchetului unui minister, adică puterii executive. Ce rațiune ar mai fi avut atunci plasarea art. 131 și art. 132 din Constituție, care reglementează activitatea Ministerului Public, în contextul capitolului 6 al legii fundamentale, ce se referă la „autoritatea judecătorească”?

Și tot în capitolul 6 din Constituție, secțiunea a 3-a este dedicată Consiliului Superior al Magistraturii. Articolul 133 prevede clar, de o manieră categorică, faptul că acest Consiliu este garantul independenței justiției. Justiția în România este cea descrisă în capitolul 6, ea nu se limitează doar la secțiunea 1 a acestui capitol, dedicată instanțelor judecătorești, ci se referă, explicit, indiscutabil și la secțiunea a 2-a a aceluiași capitol, intitulată „Ministerul Public”.

Numeroase documente internaționale vorbesc despre independența procurorilor. Este adevărat faptul că există sisteme constituționale în lume în care procurorii sunt parte a puterii executive, dar România, stat european de cultură neolatină, nu face parte din această familie de sisteme constituționale. Așa cum am văzut mai sus, în România, procurorii sunt magistrați și sunt tratați de Constituție din punct de vedere al statutului profesional ca făcând parte din „autoritatea judecătorească”, iar nu din cea executivă.

Recomandările, convențiile, opiniile, studiile și alte tipuri de documente internaționale, elaborate sub egida Națiunilor Unite, Consiliului Europei ori Uniunii Europene, se referă distinct la situația în care procurorul este parte a executivului, respectiv la cea în care procurorul este parte a „autorității judecătorești”.

Recomandarea Rec (2000)19 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei din 6 octombrie 2000 precizează în cadrul pct. 14: „În țările în care procurorii sunt independenți de guvern, statul trebuie să ia măsuri efective pentru a garanta că natura și scopul independenței procurorilor este stabilită prin lege.” Punctul 16 al aceleiași recomandări enunță faptul că: „Procurorii trebuie, în orice caz, să se găsească în situația de a acuza fără nicio piedică oficialii publici pentru infracțiuni comise de aceștia, în mod particular pentru corupție, abuz de putere, violări grave ale drepturilor omului și alte crime recunoscute de dreptul internațional.”

O preocupare importantă a procurorilor în materia salvgardării ordinii publice sub aspectul combaterii infracționalității este aceea de apărare a drepturilor și intereselor legitime ale victimelor infracțiunilor. Astfel, pct. 33 din recomandarea sus-menționată statuează că: „Procurorii trebuie să ia cunoștință despre preocupările și îngrijorările victimelor atunci când interesele personale ale acestora sunt afectate și trebuie să promoveze acțiuni în scopul de a asigura informarea victimelor cu privire la drepturile acestora, precum și a cursului procedurilor penale.”

Adevărata misiune a procurorului în societate este aceea de a acționa în slujba victimelor infracționalității, având în vedere, înainte de toate, drepturile acestora. Și ele sunt drepturi ale omului, mai mult, sunt drepturi ale celor nevinovați și ale căror drepturi și interese legitime au fost agresate, distruse, batjocorite de infractori. Obligația Ministerului Public de a respecta drepturile omului se referă și la persoanele suspecte ori inculpate pentru săvârșirea de infracțiuni, însă doar în ceea ce privește asigurarea garanțiilor de desfășurare a unui proces echitabil, de respectare a dreptului la libertate, în măsura în care acest drept își justifică existența în faza de urmărire penală și de judecată a procesului penal, și, nu în ultimul rând, prezumția de nevinovăție. Drepturile inculpaților nu vor fi niciodată mai importante decât drepturile victimelor, ci invers, pentru că altfel am trăi într-o lume distorsionată, în care cel care suferă prin infracțiune este sortit să suporte și umilința unei anchete penale și a unei judecăți care îl pune în inferioritate față de agresorul său.

Carta de la Roma (adoptată ca urmare a Opiniei nr. 9 din 2014 a Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni către Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei) arată în cadrul punctelor IV și V: „(…) tendința generală de întărire a independenței și de asigurare a unei autonomii efective a parchetelor trebuie încurajată. Procurorii trebuie să fie autonomi în deciziile pe care le iau și să își îndeplinească sarcinile fără nicio presiune sau interferență externă, în conformitate cu principiul separației puterilor și principiului responsabilității.”

Nota explicativă a Cartei de la Roma conține prevederi extinse în cadrul secțiunii 3.1. cu privire la independența procurorilor. Astfel, pct. 33 din documentul menționat arată că: „Independența procurorilor – care este esențială pentru statul de drept – trebuie să fie garantată prin lege la nivelul cel mai înalt cu putință, într-o manieră similară cu cea a judecătorilor.” Punctul 34 enunță: „Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că este necesar să se insiste ca «într-o societate democratică, atât instanțele judecătorești cât și autoritățile de urmărire penală trebuie să rămână libere de orice presiune politică[6]». Rezultă că procurorii trebuie să fie autonomi atunci când iau decizii și atunci când cooperează cu alte instituții, trebuie să își poată îndeplini îndatoririle liberi de orice presiune externă sau interferență din partea puterii executive ori din partea parlamentului, ținând seama de separația puterilor în stat și de responsabilitatea acestora[7]. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a privit chestiunea independenței procurorilor în contextul «garanțiilor generale de tipul garanțiilor care asigură independența funcțională a procurorilor față de ierarhia parchetelor și controlul jurisdicțional asupra actelor parchetelor[8]»”.

„Independența procurorilor nu este o prerogativă ori un privilegiu conferit în interesul procurorilor, ci o garanție a unei justiții cinstite, imparțiale și eficiente care să protejeze atât interesele publice cât și cele private ale persoanelor vizate.” (pct. 35 din documentul sus-menționat).

„Statele trebuie să se asigure că procurorii sunt apți să își îndeplinească atribuțiile fără intimidări, imixtiuni, hărțuire, interferență nepotrivită sau expunere nejustificată la răspundere civilă, penală sau de altă natură.[9]” (pct. 36 din documentul menționat).

„Procurorii trebuie, în orice situație, să fie în poziția de a trimite în judecată, fără nicio obstrucție, oficiali publici pentru infracțiunile comise de aceștia, în mod particular, corupția, folosirea puterii în mod ilegal și violările grave ale drepturilor omului.”[10]

Carta de la Roma (pct. XVI) stabilește și faptul că: „Urmăririle penale ar trebui conduse ferm, dar echitabil.” Fermitatea procurorilor este o trăsătură specifică rolului social al acestora, iar societatea ar trebui să aprecieze exemplele de fermitate din partea parchetelor, pentru că această atitudine nu înseamnă altceva decât intransigență față de cei care încalcă legea penală și o apărare superioară a victimelor criminalității.

Procedând astfel, Ministerul Public își va asuma independența de care trebuie să beneficieze potrivit legislației interne, precum și documentelor internaționale, unele dintre acestea devenite prin ratificare parte a dreptului intern, în conformitate cu dispozițiile art. 11 din Constituția României.

În consecință, independența astfel conferită se apără cu demnitate, fermitate și prin instrumente juridice puse la dispoziție de lege.

* e-mail: lazar_augustin@mpublic.ro, cabinet_pg@mpublic.ro.

** e-mail: predescu_ovidiu@mpublic.ro.

[1] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005.

[2] Problema independenței procurorilor a fost repusă în discuție de unii critici ai acesteia prin invocarea unor hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, cauza Vasilescu contra României, cauza Pantea contra României), în sensul că procurorii, acționând în calitate de reprezentanți ai Ministerului Public, subordonați mai întâi procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, apoi ministrului justiției, nu îndeplinesc condiția de independență în raport cu puterea executivă. Trebuie arătat că aceste hotărâri au fost pronunțate înainte de 2004, an când a intrat în vigoare statutul judecătorilor și procurorilor la care ne-am referit mai sus în cuprinsul lucrării. Prin urmare, acestea nu mai sunt de actualitate, criticile respective fiind nefondate.

[3] A. Lazăr, M. Duțu, O. Predescu (coordonatori) ș.a., Ministerul Public – istorie și perspective, Editura Universul Juridic, București, 2017, p. 53.

[4] Consiliul Constituțional al Franței, Decizia nr. 2017-680 QPC din 8 decembrie 2017 (Independența magistraților parchetului), disponibilă la adresa http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2017/2017-680-qpc/communique-de-presse.150309.html?platform=hootsuite, accesată la data de 9 decembrie 2017. Precizăm că disputa asupra independenței procurorilor este veche în Franța. De pildă, fostul președinte al Franței, François Hollande, a promis o reformă în acest sens, care a rămas însă nefinalizată. Mai mult, în discursul de la Versailles după învestirea în funcție, președintele Emmanuel Macron a promis o reformă constituțională în acest domeniu, în special o reformă a Consiliului Superior al Magistraturii pentru a limita și mai mult intervenția guvernului în numirea magistraților parchetului. Menționăm că, în prezent, în Franța numirea procurorilor se face la propunerea ministrului justiției, cu avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii, prin decret al Președintelui Republicii, acesta fiind și garantul independenței autorității judecătorești (http://www.agerpres.ro/externe/2017/12/08/consiliulconstitutional-francez-a-validat-subordonarea-parchetului-fata-de-ministerul-justitiei-20-00-27, accesat la 9 decembrie 2017). Totodată, relevăm că în Italia, problema independenței autorității judecătorești este rezolvată la cele mai înalte standarde europene, și anume: ,,Magistratura constituie o ordine autonomă și independentă de orice altă putere” (art. 104 din Constituția Italiei. A se vedea Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana, www.gazzettaufficiale.it/dettaglio/codici/costituzione, accesat la 11 decembrie 2017).

[5] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005.

[6] Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului (Marea Cameră), nr. 14277/04, § 86, cauza Guja contra Moldovei.

[7] Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului în cauzele: Kolevi contra Bulgariei, nr. 1108/02 din 5 februarie 2010 § 148-149; Vasilescu contra României, nr. 53/1997/837/1043 din 22 mai 1998 § 40-41; Pantea contra României, nr. 33343/96 din 3 septembrie 2003 § 238; Moulin contra Franței, nr. 37104/06 din 23 februarie 2011 § 57.

[8] Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului în cauza Kolevi contra Bulgariei, nr. 1108/02 din 5 februarie 2010, § 142.

[9] A se vedea Liniile directoare cu privire la rolul procurorilor, adoptate la cel de-al VIII-lea Congres al Națiunilor Unite cu privire la prevenirea criminalității și tratamentul infractorilor, Havana, Cuba, 27 august-7 septembrie 1990, § 4.

[10] Recomandarea Rec(2000)19 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei cu privire la rolul procurorilor în sistemul de justiție penală, 6 octombrie 2000, § 16.