ABSTRACT

The decision of the local council adopting and regulating strictly the budget of the administrative territorial unit is a normative act, so that the deed of the commune local counsellor, who participated in the adoption of this decision, based on which he obtained an undue patrimonial advantage for himself, is not provided by the criminal law.

Key words: acquittal, normative act, conflict of interests, local counsellor, undue patrimonial advantage, offence.

 I. Prezentare speță. Prin Sentința penală nr. 300/2016, pronunțată de Judecătoria Deva în dosarul nr. 5836/221/2015, în baza art. 253¹ alin. (1) din Codul penal anterior (în continuare C.pen. din 1969) cu aplicarea art. 5 din noul Cod penal (în continuare C.pen.), inculpatul, consilier local, a fost condamnat la pedeapsa de 6 luni închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, cu suspendarea condiționată a executării pedepselor principale și accesorii [s-au interzis inculpatului drepturile prevăzute în art. 64 lit. a) teza a II-a și lit. b) C.pen. din 1969] pe un termen de încercare (supraveghere, potrivit noului Cod penal) de 2 ani și 6 luni.

În fapt, s-a reținut că, în cursul anului 2011, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, inculpatul, în calitate de consilier în cadrul Consiliului Local al comunei D., a participat la luarea unei decizii, respectiv la adoptarea Hotărârii nr. 8/2011 privind aprobarea bugetului local și a bugetului de venituri proprii și subvenții al comunei D. pe anul 2011, buget din care urma a fi efectuată și plata contractului (de prestări servicii și transport de exploatare a masei lemnoase pe picior) încheiat anterior între primăria comunei D. și o societate la care inculpatul avea calitatea de administrator și asociat unic, aspect cunoscut de inculpat; acest fapt a condus la realizarea în mod direct a unui folos material pentru sine și societate, reprezentat de valoarea contractului – 13.338 lei fără TVA.

În expozitivul hotărârii, instanța de fond a arătat următoarele:

În ședința ordinară din data de 31 ianuarie 2011, dezbaterea proiectului de hotărâre vizând bugetul pe anul 2011 a fost precedată de prezentarea de către inițiator a expunerii de motive, a proiectului de hotărâre, precum și a raportului de avizare al comisiei de specialitate. Dezbaterea a început cu titlul și a continuat cu fiecare articol în parte, iar în final hotărârea a fost supusă votului consiliului.

În anexa nr. 2 a proiectului de hotărâre vizând bugetul pe anul 2011 au fost prevăzute și cheltuielile aferente cu exploatarea masei lemnoase, respectiv cele generate de contractul în cauză (la titlul bunuri și servicii din capitolele autorității executive, învățământ și cultură).

Din probele administrate în cauză a rezultat că toți consilierii locali cunoșteau că bugetul de cheltuieli cuprindea și cheltuielile destinate exploatării masei lemnoase pentru instituțiile publice locale (primăria, școala, căminul cultural).

Încheind anterior un contract cu primăria, în calitate de administrator al societății, ulterior, la momentul votului exprimat privind adoptarea bugetului comunei, inculpatul a avut un interes patrimonial, întrucât din acest buget urma să fie realizată plata contractului de către primărie.

În ceea ce privește critica adusă de inculpat privind caracterul de act normativ al hotărârii de consiliu local privind adoptarea bugetului de venituri și cheltuieli, este de menționat că, în contextul în care, strict cu privire la aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli, această dispoziție nu are caracter normativ, chiar dacă ar fi cuprinsă într-un act complex (tipar), ce are și dispoziții cu caracter normativ, ci privește exercitarea efectivă a funcției de execuție.

Prin Decizia penală nr. 781/A/2016, Curtea de Apel Alba Iulia a admis apelul declarat de inculpat și l-a achitat sub aspectul săvârșirii infracțiunii de conflict de interese prevăzute în art. 253¹ C.pen. din 1969, în temeiul art. 16 alin. (1) lit. b) teza I din Codul de procedură penală (în continuare C.pr.pen.), considerându-se că fapta nu este prevăzută de legea penală.

În opinia instanței de apel, chestiunea esențială pentru dezlegarea pricinii este înțelesul noțiunii de ,,act normativ în sensul dispozițiilor art. 253¹ alin. (2) C.pen. din 1969 și stabilirea dacă adoptarea proiectului de buget al comunei avea sau nu caracter de act normativ”.

Astfel, în motivarea deciziei sale, instanța de apel a arătat că:

Potrivit art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică[1], republicată, prin act normativ se înțelege actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală.

Totodată, prin art. 80 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative[2], republicată, cu modificările și completările ulterioare, se prevede că ,,Actele normative ale autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin Constituție și prin lege și numai în domeniile în care acestea au atribuții legale”.

Articolul 2 pct. 5 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale[3], cu modificările și completările ulterioare, definește noțiunea de autorități ale administrației publice locale ca fiind ,,consiliile locale ale comunelor, orașelor, municipiilor (…), ca autorități deliberative, primarii (…), ca autorități executive”.

Or, adoptarea proiectului de buget al unei autorități publice centrale sau locale presupune un act deliberativ și nu de execuție, care reglementează activități de interes local, fiind efectuat în baza legii (respectiv Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010[4]) și având aplicabilitate generală cu privire la comuna D.

Caracterul de act normativ al hotărârii consiliului local rezultă și din aceea că în cuprinsul hotărârii sunt menționate dispozițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001[5], republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum prevede art. 82 din Legea nr. 24/2000.

Prin urmare, raportat la toate aceste aspecte, se observă că susținerea de către instanța de fond a faptului că hotărârea de consiliu local ce adoptă și reglementează strict bugetul unității administrativ teritoriale nu este un act cu caracter normativ, ci unul ce privește exercitarea efectivă a funcției de execuție, este eronată.

Nu are relevanță în cauză faptul că toți consilierii locali cunoșteau că bugetul de cheltuieli cuprindea și cheltuielile destinate exploatării masei lemnoase pentru instituțiile publice locale, atât timp cât votul a fost exprimat pentru totalul de venituri și cheltuieli corespunzătoare bugetului pe anul 2011, fără a se discuta (ceea ce ar fi fost contrar dispozițiilor legale în vigoare) alocarea concretă a vreunei sume de bani pentru executarea unui anumit contract.

În aceste condiții, fapta nu este prevăzută de legea penală, fiind incidente prevederile art. 253¹ alin. (2) C.pen. din 1969, potrivit cărora dispozițiile care incriminează conflictul de interese nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.

(C. Ap. Alba Iulia, Dec. pen. nr. 781/A/2016)

II. Notă parțial aprobativă. 1. Potrivit art. 301 alin. (2) C.pen. [art. 253¹ alin. (2) C.pen. din 1969], norma care incriminează fapta de conflict de interese nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.

Noțiunea de act normativ nu este definită în Codul penal, motiv pentru care, în stabilirea caracterului normativ al unui act administrativ, se utilizează regulile consacrate de doctrină, jurisprudență și normele de drept administrativ. Astfel:

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice [art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004[6], cu modificările și completările ulterioare].

Clasificarea actelor administrative în normative și individuale se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice proprii, adică în funcție de drepturile și obligațiile corelative create, modificate sau stinse prin manifestarea de voință a organului emitent.

În esență, actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu, generale și impersonale, adică aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes), iar actele administrative individuale produc efecte juridice față de subiecte de drept determinate.

Actele administrative normative cuprind întotdeauna prescripții de conduită umană formulate în abstract, fără luarea în considerare a unor persoane concrete, în timp ce actele individuale creează, modifică, suspendă sau desființează drepturi subiective sau obligații pentru persoane dinainte determinate.

Actul administrativ individual este personal și se adresează unui subiect predefinit și identificat ca atare. Un act administrativ, chiar dacă este destinat să se aplice din primul moment unui număr mare de persoane, va avea caracter individual în cazul în care aceste persoane sunt de la început determinate.

Un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce ca întreg, indiferent de conținutul concret al unei părți (de exemplu al unei anexe) a acestuia[7].

Aplicând aceste reguli de delimitare a celor două categorii de acte administrative, instanța supremă a statuat că hotărârea Guvernului României privind transmiterea unor terenuri agricole din proprietatea publică a statului și din administrarea Agenției Domeniilor Statului în proprietatea privată a comunei G. și în administrarea Consiliului Local al comunei G., cu destinație exclusivă pentru cinstirea eroilor-martiri și acordarea unor drepturi urmașilor acestora, are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că are dispoziții concrete atât cu privire la destinația unei suprafețe de teren strict precizată, cât și cu privire la categoria de persoane beneficiare ale acestuia; susținerea recurentului că persoanele respective sunt determinate generic și din acest motiv actul administrativ în discuție ar fi inapt să aplice direct dispozițiile legale în diferite situații concrete, având astfel caracteristicile unui act administrativ normativ, nu poate fi reținută, pentru că el restrânge sfera persoanelor care trebuie să beneficieze de dispozițiile sale numai la cele îndreptățite potrivit art. 10 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 42/1990 pentru cinstirea eroilor-martiri și acordarea unor drepturi urmașilor acestora, răniților, precum și luptătorilor pentru victoria Revoluției din decembrie 1989[8], aflate într-o anumită zonă teritorială[9].

În speța analizată, suntem de părere că hotărârea adoptată de Consiliul Local al comunei D. era un act normativ, deoarece conținea dispoziții abstracte, și nu concrete, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane.

2. Totuși, temeiul achitării trebuia să-l constituie lit. d) a alin. (1) al art. 16 C.pr.pen., și nu lit. b) din același text legal, având în vedere că dispozițiile art. 301 alin. (2) C.pen. [art. 253¹ alin. (2) C.pen. din 1969] consacră o cauză justificativă specială – conflictul de interese permis[10].

[1] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013.

[2] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

[3] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iunie 2006.

[4] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 28 decembrie 2010.

[5] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

[7] În sensul celor menționate, a se vedea: A-S. Ciobanu, F. Coman-Kund, Drept administrativ. Partea a II-a, ediția a III-a, revăzută, actualizată și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 26-34; Înalta Curte de Casație și Justiție, S. de contencios administrativ și fiscal, Dec. nr. 1718/2013.

[8] În prezent, abrogată.

[9] Înalta Curte de Casație și Justiție, S. de contencios administrativ și fiscal, Dec. nr. 473/2007.

[10] A se vedea, pe larg, M.-C. Ivan, Gh. Ivan, Cauzele justificative, Ed. Universul Juridic, București, 2016, p. 223-224.