Jean-Claude Marin

Procureur général de la Cour de cassation

Introduction*

En cette année du 60^ème anniversaire des traités de Rome, fondateurs de la communauté européenne, nous ne pouvons que nous féliciter du parcours accompli depuis la fin de la seconde guerre mondiale, par nos pays d’Europe réunis aujourd’hui dans ce bel ensemble qu’est l’ «Union européenne».

Après avoir vaincu les haines séculaires et rassemblé ceux qui étaient séparés par ce mur qui la fracturait en Est et Ouest, elle a pu, haut et fort s’affirmer comme un espace de sécurité, de liberté et de justice.

Malgré la concrétisation, pour une large part, du rêve de ses fondateurs, l’Union européenne arrive, depuis quelques années, à un tournant de son histoire.

Certains ont critiqué le fait qu’elle n’avait pas su trouver, depuis le traité de Maastricht, de nouvel élan politique et de nouveau souffle mobilisateur susceptibles de fédérer nos 28 nations et les quelques 510 millions d’Européens.

A cette crise existentielle, voire pour certains cette crise d’identité, se sont ajoutés des questionnements légitimes tant sur l’efficacité de son fonctionnement institutionnel, que d’aucuns considèrent trop technocratique, que sur le déficit démocratique, fruit, pour d’autres, de l’architecture complexe de la machine européenne.

Faut-il passer sous silence la facilité avec laquelle certains responsables nationaux, faisant fi des acquis, rendent l’Europe responsable de tous les maux et de toutes les difficultés du moment, s’exonérant ainsi à bon compte de certains de leurs échecs.

L’Europe ne fait plus rêver et les phénomènes, récents dans leur ampleur, de flux migratoires sans précédent, de fraudes considérables en matière de biens et de services, sans oublier la menace terroriste omniprésente, conduisent quelques états membres à se réfugier derrière leurs frontières et leurs systèmes régaliens au chapitre desquels le droit pénal et la procédure pénale figurent en bonne place tant les projets européens en ce domaine ont été tardifs et complexes.

L’interrogation sur l’efficacité institutionnelle de l’Union s’est, notamment depuis trois ans, faite nettement plus prégnante avec l’émergence d’une nouvelle forme de terrorisme qui a frappé l’Europe en plein cœur.

La barbarie et l’obscurantisme ont ainsi été l’étendard d’individus, souvent très jeunes, ou de groupuscules, recrutés au sein même de nos villes, qui ont été capables, en quelques mois de répandre le chaos et la mort.

Ainsi, de Paris à Barcelone, de Manchester à Bruxelles et de Londres à Nice, outre les bougies symboliques qui se sont allumées dans toute l’Europe en souvenir des victimes, des voix se sont également élevées pour engager une réflexion concrète sur les moyens d’action dont disposent les Etats pour se protéger et mieux lutter contre le terrorisme.

En d’autres termes, quel outil l’Europe est-elle en mesure d’offrir à ses citoyens pour les protéger?

Pour combattre cette criminalité sans frontière, l’idée d’une structure européenne s’est peu à peu forgée, nourrissant un débat sur la compatibilité d’un organe de poursuite européen, en fait un parquet européen, avec la souveraineté pénale des Etats membres.

Bien sûr, le traité de Lisbonne, en 2009, dans son volet refondant le traité de Rome de 1957 désormais traité sur le fonctionnement de l’Union (T.F.U.E.) avait, dans son article 86, ouvert la voie à la création de ce parquet européen mais tout restait à construire, la structure, l’implication des Etats membres, les règles procédurales, les modes de poursuites et de jugement.

Mais ce projet profondément novateur est en fait un aboutissement provisoire d’une construction qui, au fil des 24 dernières années, a créé une véritable communauté judiciaire européenne dont chacune des avancées a, peu à peu, contribué à concevoir ce que pourrait être un véritable parquet européen.

1. La construction progressive d’une véritable communauté européenne

1.1. L’institution des magistrats de liaison

En 1993, la France et l’Italie prenaient une initiative majeure pour faciliter la coopération judiciaire entre les deux pays en instituant un échange de magistrats de liaison installés, en permanence, à la fois dans les ambassades et dans les ministères de la Justice.

Depuis lors, l’institution, dont le succès n’est plus à démontrer, s’est considérablement développée et la France, avec ses 15 magistrats de liaison, dispose du réseau le plus dense de ces acteurs majeurs de la coopération internationale.

A cet instant précis, je ne peux omettre de mentionner l’excellente coopération, ces dernières années, entre la France et la Roumanie, sur divers sujets dont celui de la criminalité organisée, grâce à la compétence et à l’investissement sans faille des magistrats de liaison roumains en France, successivement Laura CEH et Dragoș DUMITRU, et des magistrats français en Roumanie, Frédéric TEILLET et Mona POPESCU.

Ils sont les témoins exemplaires de la pertinence de cette institution.

A cet égard, est-il besoin de rappeler les actions communes entreprises ensemble ces dernières années et notamment :

1) les importants travaux sur la lutte contre les réseaux de traite des êtres humains dont les mineurs sont victimes, dans le cadre du groupe de travail franco-roumain composé de magistrats et de policiers,

2) la venue à Paris de policiers roumains, notamment au moment des fêtes de fin d’année, afin d’aider les policiers français à repérer et à lutter plus efficacement contre la délinquance,

3) ou le démantèlement de réseaux criminels, grâce à une exemplaire coopération judiciaire en matière pénale?

Tous ces exemples de coopération bilatérale, marquée du sceau du succès et de la confiance, ont été et sont l’antichambre de ce qu’il convient d’engager au niveau européen et constituent, à n’en pas douter, autant d’éléments de la fondation d’un édifice plus ambitieux.

A ce titre, le mandat d’arrêt européen a posé un autre jalon important par le succès qu’il a remporté en tant qu’outil de procédure pénale commun aux Etats membres de l’Union.

1.2. Le mandat d’arrêt européen

Le mandat d’arrêt européen (MAE) est en effet l’une des plus belles réussites de l’espace judiciaire européen et, surtout, le premier instrument fondé sur la confiance réciproque entre les institutions judiciaires des Etats membres de l’Union en leur permettant d’échapper, entre elles, au mécanisme suspicieux de l’extradition.

L’institution d’un mandat d’arrêt européen a été adoptée par le Conseil dans sa décision-cadre du 13 juin 2002, sous l’impulsion notamment de l’Espagne, qui luttait alors contre l’organisation terroriste basque «ETA».

La France a transposé les dispositions utiles dans son droit interne par la loi du 9 mars 2004.

Partant du principe que les Etats membres de l’Union européenne étaient, tous, des démocraties attachées aux acquis européens en matière de Justice et de garantie des droits fondamentaux, emportant notamment la prohibition de la peine de mort, cette confiance réciproque constituait le nouveau paradigme sur lequel pouvait s’édifier de nouvelles modalités de coopération judiciaire en matière pénale.

La procédure d’extradition est lourde et comprend deux phases:

– Une phase judiciaire de contrôle minutieux tant des charges qui pèsent sur la personne dont l’arrestation est demandée par l’Etat requérant que des modalités de réunion de ces charges;

– Une phase politique au cours de laquelle le gouvernement établi l’acte juridique, en France, un décret, autorisant et permettant l’exécution matérielle de l’extradition.

Les décisions prises au cours de chacune de ces deux phases autorisent l’exercice de l’ensemble des recours prévus par la loi nationale de l’Etat requis.

C’est ainsi qu’en France, une procédure d’extradition peut voir s’écouler un délai de 18 mois ou plus avant d’aboutir, ce délai a même été de 10 ans pour un des responsables des attentats de Paris en 1995 qui s’était réfugié en Grande Bretagne.

Par ailleurs, preuve de la prévention et du manque de confiance à l’égard des systèmes judiciaires étrangers, la France, historiquement, n’extrade pas ses nationaux.

La mise en place du mandat d’arrêt européen, en judiciarisant toute la procédure, a imposé à chaque autorité judiciaire nationale, autorité judiciaire d’exécution, de reconnaître et d’exécuter la demande simplifiée de remise d’une personne, y comprise citoyenne de l’Etat d’exécution, émise par l’autorité judiciaire d’un autre Etat membre, autorité judiciaire d’émission, dans le cadre de l’exercice de poursuites pénales ou d’exécution d’une peine ou d’une mesure privative de liberté.

Ce mécanisme, fondé sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale, a révolutionné les pratiques et accéléré de façon considérable les procédures et exclu toute intervention du pouvoir exécutif dans le dispositif.

Rappelons que l’émission d’un mandat d’arrêt européen est possible lorsqu’une personne est soupçonnée d’une infraction, appartenant à l’une des catégories convenues au niveau de l’Union, pour laquelle une peine d’emprisonnement ou une mesure de sûreté d’un minimum d’un an est prévue, ou lorsqu’une personne a été condamnée définitivement à une peine d’emprisonnement ou à une mesure de sûreté d’une durée minimale de quatre mois.

L’exécution du mandat, c’est-à-dire la remise effective de la personne visée par la mandat d’arrêt européen, doit intervenir, sous réserve de la régularité du titre et du respect du principe de proportionnalité, dans le délai de 90 jours maximum de l’arrestation, les délais constatés étant, en fait, d’environ 14 jours en cas d’acceptation par la personne de sa remise à l’Etat d’émission et d’environs 60 jours en cas d’exercice de voies de recours.

Depuis son adoption, l’efficacité du mandat d’arrêt n’est plus à démontrer. Pour preuve, en dix ans, de 2005 à 2014, le nombre de mandats d’arrêt émis a doublé passant de 6900 en 2005 à 14700 en 2014.

Cette croissance exponentielle s’est également accompagnée d’une augmentation significative du nombre de personnes retrouvées et/ou arrêtées qui étaient de 1770 en 2005 et de 9660 en 2014.

1.3. Eurojust

Un autre jalon important de l’entraide judiciaire européenne a été franchi, à n’en pas douter, par la création d’Eurojust.

Institué par une décision du Conseil du 28 février 2002, son principe avait été arrêté lors du Conseil européen de Tampere de 1999. Unité de coopération judiciaire de l’Union européenne, Eurojust est chargée de renforcer la coopération judiciaire entre les Etats membres, fondée sur trois axes principaux:

1) promouvoir la coordination de l’action menée par les autorités judiciaires concernant les enquêtes et les poursuites engagées dans les Etats membres;

2) améliorer la coopération entre les autorités compétentes des Etats membres, notamment en facilitant la mise en œuvre de l’entraide judiciaire internationale et l’exécution des demandes d’extradition;

3) soutenir au plan logistique, les autorités judiciaires pour renforcer l’efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites.

Fort de ses succès constants et croissants, Eurojust est devenu, en quinze ans, un acteur incontournable de la coopération judiciaire en Europe.

De façon paradoxale, Eurojust avait, lors de sa création, constitué un compromis entre les partisans d’un parquet européen qui y ont vu un premier pas vers sa création, et ses opposants, qui, à l’inverse, trouvèrent dans sa fondation, une alternative permettant d’écarter le spectre de la création d’un ministère public européen.

Symbole de son dynamisme, il convient enfin de préciser qu’Eurojust a référencé 2939 mandats d’arrêt européen, depuis le 1er janvier 2004, dans le cadre des dossiers dont elle a été saisie. Les attentats terroristes perpétrés en Europe depuis 2015 ont mis en évidence le rôle essentiel d’Eurojust en tant que facilitateur de coopération, de plateforme d’échange d’informations entre les justices des Etats membres et de centre opérationnel de rencontres entre magistrats de terrain.

L’ensemble de ces éléments, mandat d’arrêt et Eurojust, montre que progressivement se concrétise un espace judiciaire européen, dont le parquet européen constitue la future étape.

1.4. La décision européenne d’enquête

Pour conclure cette première partie, permettez-moi de dire quelques mots à propos de la très récente décision d’enquête européenne, qui est, assurément, un autre succès à mettre au crédit de l’espace judiciaire européen et qui participe aussi dans le sillage de la création du parquet européen, à une amélioration notoire de la coopération judiciaire en Europe.

La décision d’enquête européenne a été définie par la Directive 2014/41/UE, comme étant une décision judiciaire émise ou validée par une autorité judiciaire d’un Etat membre (appelé Etat d’émission), afin de faire exécuter une ou plusieurs mesures d’enquête spécifiques dans un autre Etat membre (appelé Etat d’exécution), visant à obtenir des preuves.

Elle peut également être émise pour l’obtention de preuves qui sont déjà en possession de l’Etat d’exécution.

Sa genèse remonte à l’adoption du programme de Stockholm par le Conseil européen le 11 novembre 2009, lequel avait formulé nombre de critiques concernant le régime fragmentaire de réglementation du transfert de preuves.

Elle ambitionne en réalité d’unifier un droit de l’entraide judiciaire pénale au sein de l’Union européenne, jusqu’alors fragmenté et parfois complexe, en vertu du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice, fondement de la notion d’espace judiciaire européen.

La décision d’enquête européenne doit être émise ou validée par une autorité judiciaire d’un Etat membre afin de faire exécuter une ou plusieurs mesures d’enquêtes dans un autre Etat membre.

La directive du 3 avril 2014 prend soin de préciser que la décision d’enquête européenne peut être émise dans des procédures engagées par des autorités administratives, relatives à des faits qui sont punissables selon le droit de l’État d’émission au titre d’infractions aux règles de droit, et lorsque la décision peut donner lieu à un recours devant une juridiction compétente, notamment en matière pénale[1]. Tel est le cas par exemple de la fraude fiscale, dans laquelle l’enquête est effectuée par une autorité administrative, mais peut conduire à une procédure pénale.

Elle laisse également un certain champ d’adaptation aux Etats membres. Ainsi, les Etats peuvent décider qu’une décision d’enquête européenne ne soit pas émise par une autorité judiciaire, mais qu’elle soit seulement validée par elle. C’est le cas des pays dans lesquels les services de police judiciaire émettent cette décision.

Le formulaire figurant à l’annexe A de la directive 2014/41UE du 3 avril 2014 est le seul formalisme qui s’impose. Une fois rempli, il est transmis aux autorités compétentes de l’Etat d’exécution. Cette exigence s’impose à tous les Etats émetteurs.

Au titre des règles communes aux Etats ayant adopté le mécanisme de la décision d’enquête européenne, la Directive, impose également que la décision d’enquête soit exécutée conformément au droit de l’Etat étranger d’exécution mais l’Etat d’émission dispose aussi d’une latitude pour demander le respect de formalités plus strictes que celles imposées par la Directive, dès lors qu’elles sont conformes à ses règles procédurales.

Tout acte d’investigation prévu par une législation nationale, peut être demandé à l’Etat d’exécution.

A ce titre, il n’est pas inutile de relever que la Directive préserve la souveraineté de l’Etat d’exécution qui a la possibilité d’écarter la demande d’enquête lorsqu’elle risque de nuire à ses intérêts nationaux essentiels en matière de sécurité ou lorsque s’érige un obstacle concernant une immunité.

Une fois réceptionnée, l’autorité judiciaire de l’Etat requis dispose de trente jours afin de faire connaître sa position relative à l’exécution de la décision d’enquête européenne ou au refus d’exécution de celle-ci. En cas d’acceptation, l’exécution de la décision intervient au plus tard dans les quatre-vingt-dix jours suivant la date de sa reconnaissance.

La remise des procès-verbaux, des objets saisis, ainsi que des éléments de preuve recueillis en exécution de la décision d’enquête, interviennent en principe dans «sans retard indu»^[2].

Enfin, la Directive prévoit que le coût de l’exécution des demandes d’entraide est en principe à la charge de l’État d’exécution.

Sans exposer de façon exhaustive les dispositions relatives à la mise en œuvre de cette décision, on constate que ce nouvel acte d’enquête va non seulement considérablement fluidifier les enquêtes transnationales, mais s’inscrit également dans la droite ligne d’une extension des compétences en matière pénale.

La directive concernant la décision d’enquête européenne est entrée en vigueur le 22 mai 2017.

Si nous ne disposons pas de chiffres très probants en raison de cette date récente, il est possible de préciser qu’à ce jour, 7 pays sur 28 Etats membres font usage de la décision d’enquête européenne (France, Allemagne, Italie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Royaume-Uni).

Sauf erreur de ma part, je crois par ailleurs savoir, que la Roumanie sera l’un des tout prochains Etats à mettre en œuvre le dispositif.

D’autres instruments mériteraient d’amples développements mais je me contenterai simplement d’en citer deux qui sont aujourd’hui entrés dans les mœurs européennes: la connexion des casiers judiciaires et les équipe communes d’enquête notamment si utiles lors des attentats commis en France et en Belgique.

Mais tous ces instruments, qui sont autant de précurseurs et de témoins d’une union des justices européennes, pour essentiels, utiles et efficaces qu’ils soient, sont des instruments de coopération.

Avec le parquet européen, c’est une autre étape qui est franchie : loin d’être un organe de l’Union favorisant les liens entre les systèmes judiciaires des Etats membres, il est un organe de l’Union chargé du Ministère public européen.

2. Le parquet européen

L’idée d’un Parquet européen n’est pas nouvelle.

Dès le milieu des années 90, le Parlement européen la développait déjà, et s’appuyait sur une étude approfondie: le «corpus juris^[3] portant disposition pénale pour la protection des intérêts financiers de l’Union».

Le raisonnement était le suivant: Les fraudes aux intérêts financiers de l’Union constituent une perte considérable pour son budget. Ces fraudes revêtent le plus souvent un caractère pénal et transnational, qui, pour être combattues efficacement, nécessitent un traitement européen coordonné.

En 2001, la Commission publiait un Livre vert^[4] abordant notamment la création d’un procureur européen sur la base des critiques émises par de nombreux praticiens, magistrats, policiers ou avocats sur le handicap que constituaient les limites des espaces judiciaires nationaux, face à une criminalité économique et financière organisée d’essence essentiellement transnationale.

De l’appel de Genève, lancé le 1er octobre 1996, à la déclaration de Trèves en date du 15 septembre 2001 en faveur d’une relance de la question du procureur européen dans la perspective de l’élargissement de l’Union, en passant par le manifeste de Strasbourg du 20 octobre 2000, les milieux judiciaires de plusieurs États membres se sont emparés du sujet.

Dans un contexte de risques terroristes particulièrement élevés, des citoyens européens, hors du cercle restreint des responsables politiques et des professionnels du droit, s’interrogeaient sur l’absence d’un organe européen de lutte contre cette criminalité particulière.

Ainsi, la mise en place du Parquet européen, dont la création est aujourd’hui actée et qui devra voir le jour en 2020, est l’aboutissement d’une longue réflexion sur la création d’instruments susceptibles de renforcer la lutte contre une criminalité de plus en plus internationale, profitant de l’abolition des frontières et de la libre circulation des biens et des personnes.

2.1. L’adoption du parquet européen : d’une absence d’unanimité au large consensus sur une coopération renforcée.

Depuis le traité de Lisbonne en 2009, la création d’un parquet européen est, comme je l’ai déjà indiqué, inscrite dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dont l’article 86 dispose, je le cite:

«Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust. Le Conseil statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen».

Sur le fondement de ces dispositions, sa création a fait l’objet, le 17 juillet 2013, par la Commission européenne, d’une proposition de règlement, largement inspirée par l’OLAF, qui préconisait la mise en place d’un parquet européen centralisé, dirigé par un procureur européen unique, ayant une compétence exclusive dans le champ de la protection des intérêts financiers de l’Union.

Ce projet heurta de nombreux Etats membres considérant qu’il ne prenait pas en compte leurs attributions régaliennes en matière pénale et négligeait les importantes différences entre leurs systèmes procéduraux respectifs notamment en matière d’admissibilité de la preuve et de garanties internes d’une investigation équitable.

Face à ces réticences, un second modèle, soutenu notamment par la France, consistait à la mise en place d’un parquet collégial, ayant une compétence partagée, modèle qui sera in fine retenu après de nombreuses amodiations.

Par ailleurs les négociations ont longuement achoppé sur la question du périmètre de compétences du parquet européen et, notamment, sur l’inclusion ou non, des fraudes à la TVA communautaire.

A la suite de nombreuses et longues discussions pour tenter de réduire les désaccords de certains Etats membres, dont la Pologne, la Hongrie, les Pays-Bas et la Suède, fondés sur la question de leur souveraineté, la France et l’Allemagne ont déposé, fin 2016, sur le constat d’une absence d’unanimité, une proposition de coopération renforcée.

Les dispositions de l’article 86 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)[5] prévoient en effet un minimum de 9 Etats membres pour pouvoir mettre en œuvre cette coopération renforcée.

Le 3 avril 2017, 16 Etats membres ont ainsi notifié officiellement leur intention de lancer une coopération renforcée en adressant au Conseil une lettre permettant d’ouvrir les échanges sur le fondement du texte de compromis que constituait le projet de règlement portant création du Parquet européen en date du 31 janvier 2017.

Deux mois plus tard, le 8 juin 2017, l’adjonction de quatre nouveaux Etats, Lettonie, Estonie, Autriche, Italie, portait à 20 le nombre des Etats membres parvenus à un accord politique sur les modalités de création d’un parquet européen, création approuvée le 5 octobre 2017 par le Parlement européen.

L’épilogue de cette longue gestation a finalement eu lieu lors du dernier Conseil justice et affaires intérieures, le 12 octobre 2017, qui a vu les ministres de la justice de l’Union européenne adopter le règlement créant le Parquet européen.

Vingt Etats membres, dont la France et la Roumanie, y participent donc.

Cette création constitue une avancée considérable dans l’approfondissement de l’espace judiciaire commun.

Une remarque liminaire s’impose: l’article 86 dispose que «Le Parquet européen est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tels que déterminés par le règlement prévu au paragraphe 1. Il exerce devant les juridictions compétentes des États membres l’action publique relative à ces infractions».

C’est donc un Ministère public de type continental plutôt qu’anglo-saxon qu’a entendu créer le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, c’est-à-dire un Ministère public de plein exercice, des prémices de l’enquête à l’éventuel aboutissement à l’audience.

Dans un premier temps Le Parquet européen sera compétent pour poursuivre les auteurs de fraudes graves aux intérêts financiers de l’Union européenne (fraudes à la TVA, détournements de subventions européennes, corruption de fonctionnaires européens,…), mais sa compétence pourra être étendue à l’avenir à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée[6], comme l’a récemment souhaité le président de la République française.

2.2. La structure du parquet européen.

Installé à Luxembourg à l’horizon du dernier trimestre 2020, le parquet européen, organe de l’Union indépendant et doté de la personnalité juridique, sera composé de deux niveaux:

– Un niveau central constitué en Bureau central comprenant le collège, les chambres permanentes, le chef du parquet européen, ses deux adjoints, les 20 procureurs européens et le directeur administratif.

L’article 8 du règlement précise que le collège est composé du chef du parquet européen, qui préside le collège, et d’un procureur européen par Etat membre participant.

Le collège est en charge du suivi de l’activité générale du Parquet européen et de la définition des choix stratégiques de ce dernier.

Il appartient au collège de mettre en place, sur proposition du chef du parquet, autant de chambres permanentes que les besoins de l’activité l’exigent.

Les chambres permanentes sont présidées par le chef du parquet européen, un de ses deux adjoints ou un procureur européen et comprennent également deux procureurs européens.

Elles supervisent et dirigent les enquêtes ainsi que les poursuites conduites par les procureurs européens délégués et coordonnent les enquêtes et poursuites transfrontières.

Elles sont compétentes pour décider du sort des enquêtes, poursuites ou classement, mais également pour décider du traitement d’une affaire par la procédure simplifiée ou de la renvoyer à la compétence d’une autorité nationale.

Une chambre permanente peut également enjoindre à un procureur européen délégué de déclencher une enquête ou de revendiquer la compétence du parquet européen pour piloter une enquête en cours à un niveau national.

Il faut préciser que la compétence du parquet européen en matière d’infractions aux intérêts financiers de l’Union devrait primer sur les revendications de compétence nationale aux termes du considérant 51 de l’exposé des motifs du règlement.

Le parquet européen fonctionnera comme organisme unique pour l’ensemble des États membres y participant. Cette entité, dont l’indépendance sera garantie, sera chargée d’agir dans l’intérêt de l’Union européenne et ne sollicitera, ni n’acceptera, d’instructions tant des institutions de l’Union que des autorités nationales.

Cependant, le parquet européen devra rendre compte de ses activités au Parlement européen, au Conseil et à la Commission européenne, en établissant un rapport annuel qui sera également adressé aux parlements nationaux.

Quant au chef du parquet européen, une attention particulière a été apportée à la garantie de ses compétences et de son indépendance par la définition d’une procédure exigeante de nomination.

Nommé conjointement et d’un commun accord par le Parlement européen et le Conseil, pour une durée de sept ans, non renouvelable, il sera choisi parmi des candidats, membres actifs d’un ministère public ou d’un corps judiciaire d’un Etat membre, et devra présenter une expérience garantissant l’excellence de ses compétences.

La procédure de sélection est fondée sur un appel ouvert à candidatures publié au Journal officiel de l’Union européenne, suivi de l’établissement, par un comité de sélection, d’une liste restreinte de candidats qualifiés soumise au Parlement européen et au Conseil.

Le comité de sélection sera composé de 12 personnalités choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour des comptes de l’Union, d’anciens membres nationaux d’Eurojust, des membres des juridictions nationales suprêmes, des procureurs de haut niveau et des juristes possédant des compétences notoires, dont l’un est proposé par le Parlement européen.

Le chef du parquet européen peut être révoqué par la Cour de Justice de l’Union européenne en cas d’empêchement d’exercer ses fonctions ou de faute grave.

Les deux procureurs adjoints au chef du parquet sont choisis par le collège parmi les procureurs européens. Leur mandat de trois ans est renouvelable mais ne peut excéder celui de leurs fonctions de procureur européen.

Chaque procureur européen, un par Etat membre, est nommé par le Conseil sur la base d’une liste de trois noms établie par chaque Etat membre et après avis du comité de 12 personnalités déjà décrit.

Les candidats proposés doivent être membres actifs d’un Ministère public ou d’une Autorité judiciaire, offrir des garanties d’indépendance et être apte à exercer les plus hautes fonctions du Ministère public ou du corps judiciaire dans leur pays.

– Existe ensuite, un niveau décentralisé composé des procureurs européens délégués établis dans les États membres. Si le nombre de ces procureurs délégués est laissé à l’appréciation des États, il devra, cependant y en avoir au minimum deux par État[7]. Ces procureurs pourront poursuivre leurs fonctions de procureurs nationaux, parallèlement à leurs missions européennes mais devront être totalement indépendants des autorités nationales de poursuite lorsqu’ils interviendront dans le cadre du parquet européen.

En dépit de leurs attributions européennes, les procureurs européens délégués seront statutairement désignés par les autorités nationales et nommés par le Conseil qui pourra refuser la nomination d’un procureur délégué ne présentant pas les garanties d’indépendance et de compétences contenues dans le règlement.

Cette «double casquette», vraisemblablement imposée par le faible volume initial des dossiers relevant de la compétence du parquet européen, n’est pas sans poser des questions d’éventuels conflits de loyauté que pourront rencontrer ces procureurs européens délégués.

2.3. Le fonctionnement du parquet européen

2.3.1. Compétence du parquet européen

En vertu du traité, le parquet européen est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer éventuellement en jugement les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et commises sur le territoire d’un ou plusieurs Etats membres.

Il exerce l’action publique relative à ces infractions devant les juridictions compétentes des Etats membres, nous l’avons déjà dit.

Son champ de compétence couvre les comportements frauduleux portant atteinte aux dépenses, aux recettes ainsi qu’aux avoirs, commis au préjudice du budget général de l’UE à l’image de la corruption ou encore la fraude transfrontalière à la TVA.

Ainsi, le parquet européen aura le pouvoir d’enquêter efficacement sur des infractions portant atteinte au budget de l’UE et sur des fraudes à la TVA, telles que:

– les fraudes portant sur des fonds de l’UE d’un montant supérieur à 10 000 euros[8];

– ou les fraudes transfrontières à la TVA pour des montants supérieurs à 10 millions d’euros[9].

Enfin, l’article 28 bis[10] du règlement du 31 janvier 2017 précise que

– pour les infractions qui causent un préjudice inférieur à 100.000 euros, le collège peut ordonner, s’il n’est pas nécessaire d’ouvrir une enquête au niveau de l’Union, le renvoi de l’affaire, via les chambres permanentes, aux autorités nationales afin d’optimiser l’efficacité de l’enquête.

Le parquet européen est également compétent pour connaître des infractions connexes «inextricablement» liées aux infractions principales et prépondérantes pour lesquelles il exerce sa compétence naturelle[11].

Il appartiendra à la jurisprudence d’interpréter ce critère très restrictif d’extension de la compétence du parquet européen dès lors que ce dernier pourra, en considération de faits étrangers à sa saisine mais ayant nécessairement préparé, accompagné ou suivi ceux sur lesquels il investigue, s’emparer d’infractions de la compétence en principe exclusive des juridictions nationales.

Enfin, le fait que des atteintes frauduleuses aux intérêts financiers de l’Union aient été commises hors du territoire de l’Union, ne sera pas un obstacle à la compétence du parquet européen.

2.3.2. Mode d’exercice des compétences du parquet européen

En ce qui concerne le déclenchement des enquêtes, le procureur européen ou les procureurs européens délégués agissant en son nom, ouvriront une enquête par décision écrite s’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une infraction relevant de la compétence du parquet européen est ou a été commise.

Une chambre permanente, dans le cas où aucun procureur délégué n’aura été saisi, désignera le procureur délégué chargé de l’enquête.

Lorsque l’enquête sera déclenchée par le procureur européen, il attribuera l’affaire, via une chambre permanente, à un procureur européen délégué, sauf s’il souhaite lui-même effectuer l’enquête, décision qui devra être avalisée par la chambre permanente compétente.

Dans tous les cas, hors supervision par le chef du parquet européen  lui-même, la chambre permanente désignera un de ses membres pour suivre au plus près le déroulement de l’enquête et celui-ci fournira les instructions nécessaires aux procureurs européens délégués dont il coordonnera les activités.

Ces procureurs délégués travailleront directement sous son autorité, s’agissant des infractions relevant de la compétence du parquet européen, tout en continuant à faire partie intégrante du système judiciaire de l’Etat membre auquel ils appartiennent.

Le procureur européen délégué pourra soit accomplir lui-même les actes d’investigations nécessaires soit en déléguer l’accomplissement à des autorités nationales.

Ainsi, le plus souvent, les actes d’enquête seront exécutés par les autorités répressives nationales agissant sur instructions du parquet européen. Le règlement disposant, je cite, «les actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers sont soumis au contrôle des juridictions nationales compétentes conformément aux exigences et procédures prévues par la législation nationale»[12].

Mais le procureur délégué pourra, dès lors que la peine maximale encourue par les auteurs des faits objets de l’enquête, dépasse un certain seuil, ordonner, de sa propre initiative, des mesures de perquisition, de saisie, de gel du produit des infractions etc…

Il pourra également dans le cas d’enquêtes transfrontières, faire appel aux compétences d’autres procureurs européens délégués.

De même, les autorités nationales, sans se saisir des investigations, peuvent prendre toute mesure urgente propre à garantir le succès de l’enquête, notamment en matière de privation ou de restriction de la liberté.

Par ailleurs, les juridictions nationales demeureront libres de saisir la Cour de justice de l’Union européenne de questions préjudicielles sur l’interprétation ou la validité des dispositions du droit de l’Union pour le contrôle juridictionnel des actes d’enquête et de poursuite, adoptés par le Parquet européen[13].

2.3.3. Le respect des droits fondamentaux

Naturellement, le Parquet européen devra garantir le respect de l’État de droit à toutes les étapes des enquêtes et des poursuites, notamment les droits consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, auxquels s’ajoutent les droits consacrés par la législation de l’Union^[14].

Enfin, les enquêtes et poursuites menées par le Parquet européen devront être guidées par les principes de proportionnalité, d’impartialité et d’équité envers le suspect ou la personne poursuivie. Cette démarche comprend donc l’obligation de rechercher «tous les éléments de preuve pertinents, aussi bien à charge qu’à décharge.»[15].

Par ailleurs le règlement contient de nombreuses dispositions en matière de protection des données personnelles[16], sur les privilèges et immunités, de statut des personnels du parquet européen qu’il serait trop long d’évoquer ici.

De même, d’autres dispositions importantes règlent les relations entre le parquet européen et les autres agences européennes telles qu’EUROJUST, EUROPOL ou l’OLAF.

Conclusions

Comme je l’ai indiqué en commençant ce propos, le parquet européen qui verra le jour à Luxembourg en 2020 est le fruit d’un long et difficile parcours.

Certains le trouvent bien complexe et, à terme, peu efficace, d’autres s’inquiètent d’un abandon de souveraineté des Etats membres et d’un cheminement caché vers un fédéralisme qui ne voudrait pas dire son nom.

Le parquet européen est comme bien des organes créés ces vingt dernières années au sein de l’Union: en deçà de bien des ambitions et victime de la recherche de l’unanimité ou de la majorité la plus large possible.

Il faut songer à ce qui s’écrivait, en son temps, sur EUROJUST ou EUROPOL dont personne, aujourd’hui conteste l’utilité ou l’efficacité.

Tous ceux, et j’en suis, qui ont eu à connaître d’enquêtes internationales ont ressenti ce besoin criant d’une capacité européenne d’investigations et de poursuites.

Bien sûr, le parquet européen qui s’est aujourd’hui construit n’est pas parfait et peut légitimement essuyer des critiques.

Mais il sera, comme toutes les autres agences européennes, ce qu’en feront les femmes et les hommes qui, sur le terrain, sont confrontés à la lutte contre les criminalités les plus graves.

Il n’est pas impossible que les événements dramatiques que l’Europe connaît actuellement accélèrent l’extension du domaine de compétence du futur parquet européen et pourquoi pas, comme l’a suggéré récemment notre président de la République l’émergence d’un parquet européen anti-terroriste.

Puisse se vérifier, une nouvelle fois, l’exhortation de Victor Hugo, en 1870, je cite:

“Etouffez toutes les haines, éloignez tous les ressentiments, soyez unis, vous serez invincibles.[17]”

* Étude présentée à la conférence „Le Parquet Européen”, Bucarest, 3 novembre 2017 [voir http://www.drept.unibuc.ro/Conferinta-Procurorului-general-al-Frantei-privind-Parchetul-european-s490-ev572-ro.htm (consulté le 4 janvier 2018)].

[1] Directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale, article 4.

[2] Directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale, article 13, §1.

[3] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, Economica, 1999.

[4] Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur européen, le 11/12/2001.

[5] Article 86 TFUE «En cas de désaccord, et si au moins neuf Etats membres souhaitent instaurer une coopération renforcée, qui est visée à l’article 20, paragraphe 2 du TUE et à l’article 329, paragraphe 1 du TFUE, est réputée accordée et les dispositions sur la coopération renforcée s’appliquent».

[6] Article 86 TFUE </4. Le Conseil européen peut, simultanément ou ultérieurement, adopter une décision modifiant le paragraphe 1 afin d’étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière et modifiant en conséquence le paragraphe 2 en ce qui concerne les auteurs et les complices de crimes graves affectant plusieurs États membres. Le Conseil européen statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen et après consultation de la Commission.

[7] Article 12-2 du règlement du 31 janvier 2017.

[8] Proposition de Règlement du Conseil portant création du parquet européen Conseil/2017/0255, art. 20 § 2: «Lorsque le montant du préjudice qu’une infraction pénale relevant de l’article 17 a causé ou est susceptible de causer aux intérêts financiers de l’Union est inférieur à 10 000 EUR, le Parquet européen ne peut exercer sa compétence que si:

a) les répercussions du dossier à l’échelle de l’Union sont de nature à rendre nécessaire la conduite d’une enquête par le Parquet européen, ou

b) des fonctionnaires ou d’autres agents de l’Union européenne, ou des membres des Institutions, pourraient être soupçonnés d’avoir commis l’infraction».

[9] Commission européenne – Communiqué de presse: La Commission se félicite de la décision, prise par 20 États membres, de mettre en place le parquet européen – Bruxelles, le 8 juin 2017.

[10] Article 28 bis «si, dans le cas d’une infraction qui a causé ou est susceptible de causer aux intérêts financiers de l’Union un préjudice inférieur à 100 000 EUR, le collège estime, eu égard au degré de gravité de l’infraction ou à la complexité de la procédure dans une affaire spécifique, qu’il n’est pas nécessaire d’ouvrir une enquête ou d’engager des poursuites au niveau de l’Union et qu’un renvoi contribuerait à l’efficacité de l’enquête ou des poursuites, il formule, conformément à l’article 8, paragraphe 2, des orientations générales permettant aux chambres permanentes de renvoyer une affaire aux autorités nationales compétentes».

[11] Article 17- 2. Le Parquet européen est également compétent à l’égard de toute autre infraction pénale inextricablement liée à un comportement délictueux relevant du champ d’application du paragraphe 1 du présent article. La compétence à l’égard de telles infractions pénales ne peut être exercée que conformément à l’article 20, paragraphe 3.

[12] Proposition de Règlement du Conseil portant création du parquet européen Conseil/2017/0255, art. 36.

[13] Idem.

[14] Notamment la directive 2010/64/UE du Parlement européen et du conseil du 20 octobre 2010 relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales, la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales et la directive 2013/48/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2013 relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après arrestation.

[15] Proposition de Règlement du Conseil portant création du parquet européen Conseil/2017/0255, art. 5.

[16] Article 36 et s. du règlement.

[17] Discours «Sauver Paris» prononcé par Victor Hugo le 5 septembre 1870.