ORDONANȚA DE URGENȚĂ – ÎNTRE NECONSTITUȚIONALITATE ȘI NORMALITATE

CONSTANTIN SIMA*

Procuror șef serviciu – Parchetul de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție

Conf. univ. dr., Facultatea de drept,

Universitatea Titu Maiorescu, București

ABSTRACT

 The adoption by the Government of an emergency ordinance to modify and complete the criminal law, was received reservedly by the public opinion, expressing some critics with regards to the capacity of the Government to legislate in criminal matters.

 Key words: emergency ordinance, legislative delegation.

1. Considerații prealabile. Observând că un număr important de texte penale și procesual penale, declarate neconstituționale, nu au fost puse de acord cu Legea fundamentală în termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 alin. (1) din Constituția României, fapt ce ar putea determina interpretarea diferită a acestor norme în jurisprudență, Guvernul României a decis să adopte o ordonanță de urgență care să rezolve toate aceste probleme.

La luarea acestei decizii s-a avut în vedere și existența mai multor proceduri de infringement, unele în stadii avansate, care puteau duce la condamnarea României de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, cu consecința aplicării unor sancțiuni pecuniare de natură a afecta bugetul de stat și îndeplinirea obiectivelor asumate de Guvernul României[1].

Toate acestea au determinat Guvernul să aprecieze că ne aflăm în fața unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu mai poate fi amânată, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituția României, astfel că se impune legiferarea de urgență.

În cele ce urmează vom încerca să răspundem la întrebarea dacă au fost întrunite condițiile delegării legislative, așa cum este reglementată de art. 115 din Constituția României, și vom trece în revistă principalele prevederi din ordonanța de urgență.

2. Delegarea legislativă. Acest procedeu de legiferare a fost conceput ca un „substitut” al activității legislative în perioade deosebit de critice, mai ales în cele de război[2]. Competența Guvernului de a emite ordonanțe este o extindere a competenței lui generale prin efectul unei legi de abilitare[3].

Delegarea legislativă este un transfer de atribuții legislative în condițiile restrictive prevăzute de Legea fundamentală[4].

Deși în doctrină se recunoaște faptul că delegarea legislativă compromite câteva principii, cum sunt principiul legalității, principiul delimitării funcției legislative de funcția executivă, principiul monopolului legislativ, principiul instituției delegării în dreptul public și principiul controlului executat a priori în cazul unor reglementări de domeniul legii, totuși se acceptă ideea că ordonanțele constituie un rău necesar, care reface unitatea procesului normativ scindat prin existența unui domeniu exclusiv de legiferare și a unui domeniu legiferat[5].

Condițiile specifice ale ordonanțelor de urgență sunt: existența unei situații extraordinare; imposibilitatea de amânare a reglementării; motivarea urgenței în cuprinsul ordonanței; depunerea acesteia spre dezbatere în procedura de urgență la camera competentă a fi sesizată ca cerință de intrare a ei în vigoare; respectarea motivelor materiale de emitere a ordonanțelor, prin excluderea domeniului legilor constituționale, a regimului instituțiilor fundamentale ale statului, a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale, a drepturilor electorale, prin interdicția măsurilor de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică[6].

Dacă în privința condițiilor generale și a limitelor materiale ale ordonanțelor de urgență doctrina este, în general, de acord, în privința limitei materiale a ordonanțelor de urgență, constând în drepturile, libertățile și îndatoririle constituționale, aprecierile sunt diferite.

Astfel, într-o opinie se afirmă categoric că domenii clasice, în care Guvernul a intervenit până acum fără rețineri prin ordonanță de urgență, cum ar fi pedepsele, procedura penală și procedura civilă care afectează drepturile fundamentale, învățământul, sănătatea, fiscalitatea, circulația în străinătate, munca, protecția socială, nivelul de trai, proprietatea – sunt, fără putință de tăgadă, interzise ordonanțelor de urgență, fără a distinge dacă materiile care afectează drepturile, libertățile sau îndatoririle fundamentale aparțin domeniului legii ordinare sau domeniului rezervat legii organice[7].

Într-o altă opinie se apreciază că dispozițiile art. 115 alin. (6) potrivit cărora ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, trebuie interpretate contextual juridic. Conform unei astfel de interpretări, interdicția reglementării vizează o înrăutățire a regimului juridic al instituțiilor fundamentale, nu și o perfecționare a organizării și funcționării acestora[8].

Cât privește drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, exercițiul acestora poate fi restrâns prin lege, proporțional și temporar, dacă măsura este necesară într-o societate democratică, fără a se aduce atingere existenței dreptului sau libertății, așa cum rezultă din dispozițiile art. 53 alin. (2) din Constituția României.

Cum ordonanțele de urgență au forța juridică a legii, în condițiile și limitele prevăzute de art. 53 alin.(1) și (2) din Legea fundamentală, acestea pot fi adoptate și în acest domeniu, chiar dacă în situațiile avute în vedere de textul constituțional – apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților fundamentale, desfășurarea instrucției penale – au inevitabil consecințe negative pentru cetățeni, dar cu caracter excepțional și pasager[9].

În ceea ce privește situațiile extraordinare în care pot fi adoptate ordonanțe de urgență, în doctrină s-a precizat că acestea au semnificația unor situații imprevizibile care se abat de la regulile sau așteptările obișnuite, de natură să întrețină și să favorizeze periclitarea interesului public, implicit, din alt motiv, măsuri urgente pentru prevenirea sau înlăturarea pericolului, aplicabile de îndată, cel puțin în parte[10].

Analizând reglementarea constituțională a ordonanței de urgență, toți aceștia conchid că trebuie limitată expres sfera de acțiune a bunului prin ordonanțe de urgență în anumite domenii, care, datorită importanței lor pentru cetățeni, trebuie lăsate exclusiv la dispoziția forului legislativ[11].

3. Conținutul actului normativ. Condiția urgenței este justificată de inițiator prin acumularea unui mare număr de decizii ale Curții Constituționale și a unui număr important de directive care au creat o situație extraordinară a cărei reglementare nu mai suportă amânare.

Argumentul este discutabil atâta vreme cât Comisia Juridică a Camerei Deputaților lansase o invitație reprezentanților Autorității Judecătorești, în cursul lunii martie a.c., pentru modificarea și completarea legislației penale, ținând seama de 25 de decizii ale Curții Constituționale care se referă la legislația penală și procedura penală.

Adoptarea de către Guvern a acestui act normativ, care reprezintă o soluție la problemele actuale de legislație penală, pune în evidență necorelarea programului Autorității Executive cu cel al Autorității Legislative.

Inițiatorul Ordonanței de urgență a vizat punerea în conformitate a legii penale și a celei procesual penale cu 13 decizii ale Curții Constituționale și 5 directive ale Parlamentului European și ale Consiliului, vizând participarea procurorului sau a unor părți la unele etape ale procesului penal, procedura soluționării plângerii împotriva soluțiilor procurorului, procedura acordului de recunoaștere a vinovăției, reglementarea unor căi de atac care să permită contestarea luării măsurilor asiguratorii de către judecătorul de cameră preliminară și de către instanța de judecată și clarificarea unor competențe.

În principiu, suntem de acord cu soluțiile legislative și implicit cu deciziile Curții Constituționale, cu o singură excepție: renunțarea la urmărire penală.

Această instituție a fost concepută special pentru a reduce volumul de activitate al instanțelor ori, în condițiile în care renunțările la urmărire penală dispuse de procuror ajung să fie confirmate de Camera preliminară, cu participarea procurorului și a părților, încărcarea instanțelor este aproape aceeași.

Curtea Constituțională nu a avut în vedere că această instituție funcționează de mai bine de 50 ani în Franța, unde procurorul are un incontestabil drept de <<classement sans suite>>, fără ca soluția sa de renunțare la urmărire penală să mai fie verificată de vreo instanță.

Inițiatorul apreciază că acest act normativ contribuie la stabilitate legislativă, aduce un plus de valoare celor două coduri, crește protecția unor categorii de persoane vulnerabile și consolidează caracterul echitabil al procesului penal prin acordarea garanțiilor procesuale.

Întru totul de acord cu aceste aprecieri, cu condiția ca Parlamentul României să adopte cât mai urgent, în urma dezbaterii, textul ordonanței de urgență, conferindu-i astfel girul autorității legislative.

Adoptarea actelor normative importante de către forul legislativ este o caracteristică a regimurilor democratice stabile ale statelor care promovează și aplică principiile statului de drept.

* constantin_sima@mpublic.ro

[1] Ordonanța de urgență nr. 18/18.05.2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum și pentru completarea art. 31 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, Expunere de motive, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 23 mai 2016.

[2] I. Deleanu, Delegarea legislativă, Ordonanțele de urgență ale Guvernului, Dreptul nr. 9/2000, p. 9.

[3] I. Muraru, M. Constantinescu, Studii constituționale, Editura Actami, București, 1998, p. 144.

[4] I. Deleanu, op. cit., p. 9.

[5] I. Deleanu, op. cit., p. 10.

[6] C. L. Popescu, Domeniile de reglementare nu pot face obiectul ordonanțelor de urgență ale Guvernului, în Dreptul nr. 4/2006, p. 73.

[7] C. L. Popescu, op. cit., p. 89.

[8] I. Deleanu, Unele observații cu privire la constituționalitatea ordonanțelor de urgență, Curierul judiciar, nr. 6/2006, p. 51

[9] I. Deleanu, op. cit., p. 54

[10] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul roman și în dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006, p. 705

[11] D. Tofan, E.S. Tănăsescu, în E.S. Tănăsescu, I. Muraru (coordonatori), Constituția României; Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008, p. 1085