Clement-Mihai RESMERIȚĂ^*

ABSTRACT

Combating fraud and corruption in the area of public funds in the United States of America has a specific feature that makes this model an original one. Some law enforcement bodies have no correspondent in our system, and this model has always required reforms, changes to make the mission of these institutions more effective. The continuous improvement of the mechanisms to fight against crime through legislative and organizational solutions is a guarantee that the judicial bodies are not taken by surprise by new criminal phenomena.

The paper briefly describes the way of organizing the judicial institutions in the United States of America in terms of the fight against corruption and fraud on public funds starting from some law enforcement bodies which are not well-known.

Keywords: law enforcement, corruption, fraud, judicial organization.

I. Organizarea procurorilor în privința combaterii faptelor de corupție și a fraudei privind fondurile publice

De la început trebuie menționat că în Statele Unite ale Americii, atât la nivel federal, cât și la nivelul statelor federate, nu există o agenție ori vreo unitate de parchet care să aibă în competență doar combaterea corupției.

De altfel, corupția ca fenomen infracțional nu este tratată în mod separat nici în ce privește organizarea organelor de aplicare a legii, dar nici în ce privește reglementarea penală. Unul dintre motive este evident, și anume acela că, de multe ori, infracțiunile de corupție nu se comit în mod solitar, ci sunt strâns legate de alte infracțiuni.

Combaterea fraudei și corupției în domeniul fondurilor publice este o componentă a unui alt domeniu mai vast, care este în atenția unei ramuri, a unei structuri din cadrul Departamentului Justiției^[1] și care are drept scop de a promova și menține concurența în economia americană, dar și de a proteja banii contribuabililor cheltuiți în achiziții publice^[2].

Având în vedere particularitățile societății americane, lupta împotriva fraudei și a corupției în ce privește fondurile publice se îndreptă în primul rând împotriva actorilor din zona privată, și nu împotriva funcționarilor publici. Acesta este motivul pentru care însăși denumirea structurii (Antitrust Division) care luptă cu aceste fenomene trimite cu gândul la înțelegeri între entități private.

De altfel, în acest domeniu, lumea juridică americană folosește două concepte, collusion și bribery. Primul termen desemneazăoasociere criminală ori coluziune și se referă la un fenomen infracțional din zona privată, iar al doilea desemnează corupția, care se regăsește în zona funcționarilor publici[3].

Pentru o mai bună înțelegere a acestei organizări este necesar să precizăm că legile federale americane concurențiale promovează competiția și pedepsesc înțelegerile între persoane și companii care sunt menite să afecteze competiția în lumea afacerilor. Astfel, printr-o lege din anul 1890^[4] sunt sancționate penal persoane care comit fapte ce afectează competiția. Inițial, infracțiunile erau considerate ușoare, însă, începând cu anul 1974, aceste infracțiuni au fost considerate infracțiuni grave, iar în prezent, acestea sunt pedepsite cu închisoare și amendă^[5].

Având în vedere că fenomenul infracțional anti-concurență atinge și zona publică atunci când este vorba de achiziții publice, în practica organelor judiciare americane combaterea corupției este inclusă în această zonă.

Pentru a lupta în mod eficient cu corupția penală a procesului competitiv în toate domeniile pieței americane, inclusiv achizițiile publice, în anul 2019 a fost înființată o structură în cadrul Diviziei Antitrust, care are menirea să supraveghezecontractele publice, inclusiv riscurile de coluziune și fraudă, eforturile de conformitate și tendințele de aplicare. Este vorba despre Procurement Collusion Strike Force(PCSF),un grup de lucru format din procurori din cadrul Diviziei Antitrust și reprezentanți ai agențiilor de aplicare a legii. Acest proiect este un parteneriat inter-agenții dedicat descurajării, detectării, investigării și urmăririi penale a infracțiunilor la regimul concurenței și a schemelor conexe care vizează achizițiile guvernamentale, granturile și finanțarea programelor la toate nivelurile de guvernare – federal, de stat și local^[6].

Structura funcționează cu procurori federali constituiți în 22 de sub-unități pe teritoriul SUA și care primesc sprijin din partea tuturor agențiilor de aplicare a legii.

Primul obiectiv este descurajarea infracțiunilor privind regimul concurenței și a infracțiunilor conexe din partea inițială a procesului de achiziții prin intermediul activității de informare și instruire. PCSF lucrează pentru a stimula colaborarea între agenții – utilizând această abordare la nivelul autorităților centrale pentru a se asigura că procesele de licitare și atribuire sunt echitabile, deschise și competitive și pentru a elimina potențialele bariere în calea participării depline și egale a comunităților și persoanelor defavorizate la achizițiile publice.

Al doilea obiectiv este de a facilita detectarea, investigarea și urmărirea penală în mod eficient a conduitelor care subminează sau denaturează concurența în procesul de achiziție. Se are în vedere că atunci când coluziunea afectează contractele publice, ea corupe integritatea procesului prin care guvernul cumpără bunuri și servicii, iar costurile sunt suportate de contribuabilii americani^[7].

II. Instituția Inspectorului general

Notorietatea organelor de aplicare a legii din Statele Unite ale Americii este incontestabilă. Agenții precum Federal Bureau of Investigation (FBI), Drug Enforcement Administration (DEA), Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives (ATF), United States Marshals Service (USMS), Federal Bureau of Prisons (BOP)sunt organe ale statului federal care par să acopere toată paleta de activități necesare combaterii faptelor penale în Statele Unite ale Americii.

O privire mai atentă asupra arhitecturii organelor de aplicare a legii în SUA nu poate scăpa din vedere o instituție care și-a dovedit eficiența de-a lungul a jumătate de secol și care este prezentă atât la nivel federal, la nivelul statelor federate, precum și la nivel local.

Istoria acestei instituții merge înapoi până în anul 1959, odată cu înființarea statutară a unui „Inspector general și controlor” pentru Departamentul de Stat. La scurt timp, în 1962, Administrația Kennedy a creat un Inspector general pentru Departamentul Agriculturii. Înainte de înființarea Inspectorului general, în guvernul federal, agențiile de aplicare a legii au folosit adesea unități de audit intern și de investigație pentru a combate risipa, frauda și abuzul[8].

În 1976, Congresul Statelor Unite ale Americii a stabilit primul Inspector general prin lege, în cadrul Departamentului Sănătății. Investigațiile Congresului american au descoperit ineficiențe larg răspândite și gestionarea defectuoasă a programele și operațiunile Departamentului Sănătății, precum și punctele slabe din cadrul unităților de audit și investigație din cadrul aceluiași departament. Raportul de investigație al Comisiei Camerei Reprezentanților a recomandat, printre altele, ca secretarul sănătății să plaseze toate auditurile și unitățile de investigație sub conducerea unui singur funcționar. În perioada următoare, a fost înființată instituția Inspectorului general atât în cadrul Departamentului Sănătății, cât și în cadrul Departamentului Energiei[9].

Prin legea din 1978 (în continuare Legea Inspectorului general) s-a extins conceptul de Inspector general la mai multe instituții federale, pentru îmbunătățirea programelor guvernamentale. De remarcat este că, încă de la nașterea acestei instituții, Comisia Camerei Reprezentanților a evocat o primă trăsătură necesară eficienței sale, respectiv independența față de conducătorul instituției în cadrul căreia funcționează Inspectorul general (de pildă, un departament)[10].

Legea Inspectorului general a creat inițial 12 inspectori generali pentru instituții federale și a stabilit totodată și atribuțiile acestei noi agenții, respectiv:

a) efectuează audituri pentru entitatea federală în cadrul căreia funcționează;

b) recomandă politici care promovează eficiența, economia și eficacitatea programelor și operațiunilor entității;

c) previne și combate risipa, frauda și abuzul;

d) informează șeful entității în cadrul căreia funcționează și Congresul SUA cu privire la fraudă și alte probleme grave, abuzuri ori deficiențe în cadrul programelor[11].

Așadar, menirea unei astfel de agenții era aceea de a activa în cadrul unei instituții centrale (cum sunt departamentele), instituții care derulează programe guvernamentale ce presupun acordarea de fonduri financiare altor instituții federale, autorităților locale ori persoanelor fizice sau juridice, în scopul prevenirii combaterii risipei, fraudei ori a altor probleme care afectează scopul acelor programe. Totodată, agenția trebuia să combine activități de audit cu cele de investigații (penale).

De la înființarea instituției Inspectorului General, în anul 1978, Congresul SUA a modificat această lege de patru ori, în 1988, 2008, 2016 și 2022. Prima lege de modificare a extins numărul Inspectorilor generali la alte entități federale. Ulterior, a fost înființat Consiliul Inspectorilor Generali pentru Integritate și Eficiență, constituit din totalitatea inspectorilor generali federali și care are drept menire să coordoneze și să supravegheze comunitatea inspectorilor generali. Modificările ulterioare au avut în vedere sporirea independenței inspectorilor generali, stabilirea unor reguli stricte de demitere a acestora, precum și transparența comunității inspectorilor generali față de Congres[12].

De-a lungul timpului, instituția Inspectorului general (IG) s-a dezvoltat și s-a extins, astfel încât în prezent, în SUA, activează 74 de astfel de agenții în cadrul diverselor instituții publice, care sunt reglementate în mod diferit, creând o structură destul de pestriță. Astfel, 64 dintre agențiile Inspectorilor generali sunt reglementate prin Legea Inspectorului general, iar 10 sunt reglementate prin legi distincte. Cinci dintre acestea funcționează pentru agenții de ramuri legislative – Arhitectul Capitoliului (AOC), Biroul de publicații guvernamentale (GPO), Biroul de responsabilitate guvernamentală (GAO), Biblioteca Congresului (LOC) și Poliția Capitoliului din SUA (USCP). Alte două agenții de Inspectori generali operează pentru serviciile de informații ale ramurilor executive – Agenția Centrală de Informații (CIA) și Comunitatea de Informații (IC). La acestea se adaugă și trei agenții de IG speciale pentru reconstrucția Afganistanului (SIGAR), Programul de salvare a activelor cu probleme (SIGTARP) și Recuperarea în caz de pandemie (SIGPR)[13].

Potrivit statutului IG, angajații săi efectuează verificări ale programelor și operațiunilor guvernamentale care implică fonduri publice. Verificările sunt efectuate fie la solicitarea Congresului ori a Președintelui SUA, fie din oficiu. Activitățile concrete ale agenților din cadrul IG sunt de trei feluri: audituri de performanță, inspecții sau evaluări și investigații.

Auditurile și inspecțiile sau evaluările IG includ analize programatice, care pot implica analize legate de conformitatea, controlul intern sau eficiența și eficacitatea programelor și operațiunilor agenției. Acestea includ adesea și recomandări pentru îmbunătățirea acestor programe și operațiuni. Investigațiile IG, prin contrast, includ în mod obișnuit analiză neprogramatică și se concentrează în primul rând pe presupusa utilizare greșită sau administrarea greșită a programelor, operațiunilor sau resurselor unei entități de către un angajat guvernamental, contractant sau beneficiar. Spre deosebire de audituri și inspecții sau evaluări, investigațiile IG pot duce în mod direct la acuzații penale sau administrative (de exemplu, amenzi, suspendarea/excluderea sau încetarea raporturilor de muncă)[14].

De observat este că instituția IG este constituită de regulă din specialiști – auditori, dar și investigatori care folosesc toate mijloacele specifice cercetărilor penale, urmând a furniza procurorului federal probele administrate în scopul tragerii la răspundere penală a celor cercetați. Nu există impedimente de tipul celor de încălcare a competenței materiale ori teritoriale, câtă vreme agenții investigatori sunt învestiți cu puteri specifice poliției judiciare.

Totodată, flexibilitatea unei astfel de reglementări care permite agenților IG aplicarea sancțiunilor administrative, cât și pornirea unei investigații penale, poate fi considerată o măsură eficientă în lupta de combatere a fraudelor la fonduri publice.

Deși la prima vedere această inovație americană nu pare să fie foarte diferită de un corp de control existent în aproape orice instituție publică centrală din România, văzând modul de reglementare și de acțiune a acestor corpuri de profesioniști, trebuie să afirmăm că instituția americană prezintă trăsături care o fac originală, iar acest lucru se reflectă în eficiența unei astfel de prezențe în arhitectura statului.

Mai întâi, ceea ce pare să fie o primă trăsătură subliniată încă dinainte de promulgarea legii de înființare de Congresul Statelor Unite este independența inspectorului general din cadrul unei instituții publice față de conducătorul acestei instituții. Cei mai mulți IG sunt numiți de președintele SUA[15], și nu de șeful entității gazdă,iar revocarea se face tot de către Președinte, cu avizul Congresului. Această independență permite agenției să activeze în cadrul unei instituții publice și să urmărească scopul pentru care a fost înființată, fără imixtiunea altor persoane care uneori pot fi chiar acelea care trebuie trase la răspundere.

De pildă, Inspectorul general care funcționează în cadrul Departamentului Sănătății nu este subordonat secretarului, nu poate fi destituit de acesta, ci doar are obligația de a-l informa cu privire la constatări legate de activitatea sa.

O altă trăsătură pe care o găsim foarte eficientă este aceea a cumulării de atribuții administrative cu cele judiciare. Această trăsătură permite, de asemenea, ca profesioniștii din cadrul agenției să se axeze pe reducerea risipei și a fraudei ori a actelor de corupție, găsind, pentru acest scop, cele mai bune mijloace.

Eficiența Inspectorului general are la bază și alte trăsături ale acestei reglementări originale. Dacă ne referim la combaterea unor fenomene infracționale ce privesc fraudarea de fonduri publice ori corupția, agențiile de aplicare a legii clasice acționează, de regulă, atunci când există indicii clare de comitere a unor infracțiuni din spectrul descris; or, investigatorii Inspectorului general acționează preventiv și uneori chiar pornind de la verificarea execuției unui contract întocmit de o autoritate publică. Angajații Inspectoratului general, desfășurându-și activitatea în cadrul entității care încheie contracte ori face plăți către diverși beneficiari, sunt mult mai aproape de locul unde apar neregulile privind nerespectarea legii și pot răspunde prompt.

La toate acestea se mai adaugă și faptul că există un Inspector general în cadrul Departamentului Justiției[16] care veghează la respectarea legii de către angajații departamentului ori ai agențiilor de aplicare a legii. De pildă, recent, Oficiul IG[17] din cadrul Departamentului Justiției a investigat un procuror care a comis o infracțiune de conflict de interese[18]. Tot recent, a investigat un agent FBI care a primit mită 150.000 de dolari în schimbul furnizării de informații sensibile de aplicare a legii unui avocat corupt care avea legături cu crima organizată[19].

Așadar, acest mecanism al Inspectorului general funcționează nu numai ca un supraveghetor al unor instituții care administrează fonduri publice, dar și asupra instituțiilor judiciare.

Ceea ce este de asemenea demn de remarcat în sistemul federal din Statele Unite ale Americii este faptul că agențiile de aplicare a legii colaborează între ele și furnizează procurorilor probe pentru acuzarea persoanelor responsabile. Un bun exemplu de cooperare este Procurement Collusion Strike Force, acest grup de lucru format din procurori care lucrează cu agenții de aplicare a legii din toată țara.

În concluzie, considerăm că modul de organizare al autorităților în domeniul prevenirii și combaterii fraudelor și corupției, în privința fondurilor publice, reflectă specificul societății americane care și-a calibrat mecanismul de luptă cu fenomenele antisociale în funcție de nivelul de dezvoltare și particularitățile societății.

Chiar dacă modelele de succes din alte țări trebuie privite contextual, în raport cu societatea pentru care au fost create, iar acestea nu trebuie să fie tratate ca rețete de succes bune pentru export, nu trebuie ignorate ca surse de inspirație în activitatea de reformare a unor mecanisme legislative.

* Procuror – Direcția Națională Anticorupție, Serviciul tehnic, e-mail: mihai.resmerita@gmail.com.

[1] Este vorba despre Antitrust Division, o componentă a Department of Justice. În cadrul Guvernului federal al Statelor Unite, departamentele sunt echivalentele ministerelor din România, fiind conduse de un secretar, care este echivalentul ministrului din țara noastră.

[2] Discurs al directorului Procurement Collusion Strike Force, disponibil la adresa https://www.justice.gov/opa/speech/director-procurement-collusion-strike-force-daniel-glad-delivers-remarks-aba-section, accesată la 7 mai 2023, ora 19.03.

[3] În ultimii ani, în Statele Unite ale Americii au început să fie incriminate și fapte de corupție din zona privată. A se vedea S.P. Green, Official and commercial bribery: should they be distinguished?, disponibilă la adresa https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2690519, accesată la 8 iunie 2023, ora 11:55.

[4] Legea Sherman, în M.P. Kerns, Criminal Sentencing in Antitrust Cases, p. 985, disponibilă la adresa https://lawecommons.luc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2020&context=luclj, accesată la 7 mai 2023, ora 20.33.

[5] Idem, p. 986.

[6] Discurs al directorului Procurement Collusion Strike Force, citat mai sus.

[7] Ibidem.

[8] Congressional Research Service, Statutory Inspectors General in the Federal Government: A Primer, disponibilă la adresa https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45450, accesată la 7 mai 2023, ora 00:58.

[9] Idem, p. 1.

[10] Ibidem.

[11] Ibidem.

[12] Ibidem.

[13] Idem, p. 5.

[14] Idem, p. 9.

[15] Art. 3 lit. a) din Legea inspectorului general, disponibilă la adresa https://www.dodig.mil/Portals/48/Documents/Policy/InspectorGeneralAct1978.pdf?ver=2017-04-25-160923-617&timestamp=1507218692322, accesată la 7 mai 2023, ora 01:07.

[16] Department of Justice din Statele Unite ale Americii este parte din Guvernul federal și integrează toți procurorii federali, dar și agențiile de aplicare a legii (FBI, DEA etc.).

[17] Prezentarea instituției și a cazurilor investigate, disponibile la pagina https://oig.justice.gov/news/press-release/former-fbi-special-agent-sentenced-6-years-prison-accepting-bribes-paid-attorney, accesată la 7 mai 2023, ora 17.58.

[18] Comunicatul se regăsește la adresa https://oig.justice.gov/sites/default/files/2023-04/03-29-2023.pdf, accesată la 7 mai 2023, ora 17:46.

[19] Comunicatul se regăsește la adresa https://oig.justice.gov/sites/default/files/2023-03/2-27-2023.pdf, accesată la 7 mai 2023, ora 17:52.