Sesizare pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. Conducerea interimară a inspecției judiciare. Vid legislativ. Adoptarea de către guvern a unei ordonanțe de urgență prin care s-a reglementat procedura de asigurare a interimatului. Distincție față de numirea în funcție efectuată direct de către executiv. Situație extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată. Analiza cauzei în raport cu elementele de interpretare a dreptului Uniunii Europene rezultate din jurisprudența CJUE

Recomandări

ABSTRACT

The provisions of art. II of the Government Emergency Ordinance no. 77/2018 for completing art. 67 of Law no. 317/2004 regarding the Superior Council of the Magistracy are not likely to give the Government a direct appointment competence in these positions, nor to give rise to legitimate doubts regarding the use of the prerogatives and functions of the Judicial Inspection as an instrument of pressure on the activity of judges and prosecutors or political control of this activity.

Keywords: The board for resolving some legal issues, Judicial Inspection, leadership, vacation, interim, Government Emergency Ordinance, Court of Justice of the European Union, European Union Law, interpretation, benchmarks, national courts.

Titularul și obiectul sesizării. Litigiul principal

Sesizarea a fost formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal într-o cauză având ca obiect recursul declarat de reclamanți AB și CD împotriva sentinței civile nr. 59 din 14 iulie 2021 prin care Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea reclamanților, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și EF – inspector-șef al Inspecției Judiciare, pentru următoarele considerente: (i) Singurul motiv de nelegalitate a actului contestat este reprezentat de faptul că pârâtul EF, inspector-șef în cadrul Inspecției Judiciare și semnatar al Ordinului IJ nr. 134/2018, nu avea calitatea cerută de lege pentru a emite un astfel de act, întrucât era interimar la conducerea Inspecției, iar această modalitate de asigurare a conducerii instituției este în dezacord cu dreptul Uniunii Europene, astfel cum a fost acesta explicitat prin Hotărârea CJUE din 18 mai 2021. (ii) Într-adevăr, la data emiterii Ordinului IJ nr. 134/2018, mandatul pârâtului EF la conducerea Inspecției Judiciare încetase, însă acesta continua să ocupe funcția în baza prevederilor art. I și II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018. (iii) Raportat la considerentele de la pct. 201 și 206 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu este de natură nici de a conferi Guvernului o competență directă de numire în funcția de inspector-șef al Inspecției Judiciare, și nici nu poate genera îndoieli cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități. (iv) Asigurarea interimatului în funcții de conducere este o procedură uzuală în sistemul funcției publice, răspunzând cerințelor de asigurare a coordonării instituției în ipoteza vacantării, din diverse motive, a funcției respective, chiar CJUE reținând că interimatul, în situații de felul celei în cauză, este o procedură acceptabilă, neputând genera, per se, îndoieli de felul celor anterior amintite (paragraful 203 din hotărâre). (v) În ceea ce îl privește pe ocupantul provizoriu al funcției: a) persoana respectivă are calitatea de judecător, iar dispozițiile art. 124 alin. (3) din Constituție și ansamblul reglementărilor naționale oferă suficiente garanții pentru protejarea independenței magistraților de orice ingerințe, inclusiv cu caracter politic; b) persoana respectivă a fost numită, în urma unui concurs organizat de CSM, în funcția de inspector judiciar și, ulterior participării la un alt concurs organizat tot de CSM, a fost numită în funcția de inspector-șef, ceea ce exclude influența unor factori cu caracter politic; c) ulterior epuizării primului mandat la conducerea Inspecției Judiciare, a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, care reglementa asigurarea interimatului funcției de conducere, fără însă a nominaliza o anumită persoană, ci stabilind că funcția va fi exercitată provizoriu, până la ocuparea în condițiile legii, de către inspectorul-șef, fiind, în mod evident, de preferat ca situația de provizorat să fie gestionată de fostul conducător, care este la curent cu sarcinile ce îi revin în această calitate; d) de vreme ce atât statutul de judecător al persoanei în cauză, cât și procedura de numire în funcție prezentau garanții privitoare la lipsa oricăror ingerințe externe, nu sunt relevate elemente care să genereze îndoieli în ceea ce privește ingerința factorului politic în procedura de numire analizată. În plus, prin Hotărârea CSM nr. 82/2019, aceeași persoană a fost numită pentru un nou mandat în funcția de inspector-șef, începând cu 15 septembrie 2019. (vi) Prin urmare, modalitatea de asigurare a interimatului funcției de inspector-șef este una care corespunde exigențelor legate de garanțiile de independență și imparțialitate ce trebuie asigurate judecătorilor, astfel cum au fost acestea conturate de jurisprudența CJUE.

Prin Încheierea din 24 noiembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 391/39/2021, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

,,În interpretarea art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018), se poate aprecia că această procedură este de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități?

În situația în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, această reglementare este de natură să afecteze legalitatea actelor emise în perioada interimatului?ˮ

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

32. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

33. Sunt îndeplinite primele trei și a șasea dintre condițiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu în materia contenciosului administrativ aflat în stadiul de recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanță care a formulat sesizarea și care judecă litigiul în ultimă instanță, iar instanța supremă nu a statuat asupra chestiunilor de drept supuse dezlegării, care nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

34. În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, vizând existența unei “chestiuni de drept veritabile”, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că scopul mecanismului procedural reglementat de art. 519-521 din Codul de procedură civilă este de a contribui la transformarea practicii judiciare într-una predictibilă (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, paragrafele 34 și 36), iar premisele declanșării acestei proceduri constau în iminenta apariție a unei practici judiciare neunitare (Decizia nr. 79 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 14 februarie 2019, paragrafele 90-91) și în potențialul chestiunii de drept de a suscita interpretări diferite, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 47).

35. În cauză, cel puțin aparent, există riscul iminent al apariției unei practici judiciare neunitare, întrucât ne aflăm în prezența a două orientări jurisprudențiale divergente, și anume: pe de o parte, Sentința civilă nr. 59 din 14 iulie 2021 a Curții de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal (prezentată la pct. II lit. C din prezenta decizie), ce formează obiectul recursului în Dosarul nr. 391/39/2021, aflat pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție; pe de altă parte, Hotărârea Secției pentru procurori în materie disciplinară a CSM nr. 3P din 19 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4/P/2019 (menționată la paragraful 26 din prezenta decizie), ce formează obiectul recursului în Dosarul nr. 2.782/1/2021, aflat pe rolul Completului de 5 judecători al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

36. Dificultatea și incertitudinea de interpretare a dispozițiilor în discuție rezultă din interpretările diferite date prin hotărârile menționate în paragraful anterior, aflându-ne în prezența unei reale și veritabile chestiuni de drept, aptă să genereze divergențe de jurisprudență, fiind îndeplinită și a patra condiție de admisibilitate a sesizării.

37. În ceea ce privește a cincea condiție de admisibilitate, referitoare la caracterul de noutate, aceasta este cu evidență îndeplinită, întrucât chestiunile de drept în discuție sunt de dată recentă și au fost generate de Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, astfel că, abia în prezent, precum și în viitorul apropiat, instanțele se vor confrunta cu litigii în care se va ridica aceeași problemă de drept, existând, așa cum s-a arătat anterior, riscul apariției unor divergențe de jurisprudență.

38. De altfel, riscul apariției unei jurisprudențe neunitare, reliefată deja în paragraful 35 din prezenta decizie, rezultă implicit chiar din soluția și considerentele de la paragrafele 200-203 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, sintetizate în par. 206 al hotărârii, în care se afirmă expres că, finalmente, “Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități”.

39. Așadar, pentru că revine oricăreia dintre instanțele naționale în fața cărora se invocă dreptul Uniunii să analizeze dacă, în concret, legislația națională în discuție respectă standardele impuse de normele europene prin prisma elementelor de interpretare oferite de CJUE, devine inevitabilă pronunțarea unor hotărâri contradictorii, în funcție de aprecierea fiecărei instanțe.

40. Or, în acest context și în prezența interpretărilor deja divergente menționate în paragraful 35 din prezenta decizie, rezultă cu evidență că suntem în prezența unei iminente apariții a unei practici judiciare neunitare care ar avea un impact negativ semnificativ asupra sistemului judiciar atât timp cât ar da naștere unor îndoieli asupra legalității exercitării funcțiilor de conducere de inspector-șef și inspector-șef adjunct ale Inspecției Judiciare, cu consecințe asupra procedurilor disciplinare derulate în perioada asigurării interimatului acestor funcții în temeiul dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018.

41. În aceste condiții, funcția mecanismului hotărârii prealabile de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori) se poate realiza în acest stadiu, neexistând niciun exemplu de jurisprudență definitivă prin care să se fi statuat cu privire la chestiunile de drept în discuție și care să permită deci conturarea unei practici stabile a instanțelor de judecată, fiind îndeplinite atât condiția “noutății”, cât și “scopul” mecanismului procedural.

42. Pentru toate argumentele expuse, se apreciază că sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficiență mecanismului de asigurare a unei practici judiciare unitare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

43. Chestiunea de drept a cărei dezlegare o solicită instanța de trimitere este aceea de a stabili dacă procedura reglementată de art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 este de natură să confere Guvernului o competență directă de numire a conducerii interimare a Inspecției Judiciare și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

44. Cu titlu prealabil, este de observat faptul că, deși sesizarea vizează interpretarea dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, analiza efectuată de Înalta Curte de Casație și Justiție este strâns legată și de dispozițiile art. I din ordonanța de urgență.

45. Astfel, analizând conținutul acestui act normativ, se constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 conține în art. I o dispoziție de principiu, care reglementează situația vacantării funcțiilor de conducere ale Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatelor, dispunând ca interimatul să fie asigurat, până la data ocupării acestora în condițiile legii, de către inspectorul-șef sau, după caz, de inspectorul-șef adjunct ale căror mandate au expirat. Art. II introduce o dispoziție tranzitorie, prevăzând expres că, pentru situația juridică expusă la art. I care se află în curs la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, se va aplica aceeași soluție legislativă, respectiv exercitarea interimatului să fie asigurată de către cei ale căror mandate pe funcțiile de conducere au expirat.

46. Problematica interpretării dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost generată de faptul că acestea au făcut obiectul cererilor preliminare în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19. Prin Hotărârea din 18 mai 2021, CJUE, analizând însă în mod generic compatibilitatea dreptului Uniunii Europene cu o reglementare națională plasată în contextul invocat în sesizare, a statuat că dreptul Uniunii Europene “se opune unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități”.

47. În considerentele Hotărârii din 18 mai 2021, CJUE a reținut, referitor la normele care guvernează regimul disciplinar, că cerința de independență impune ca acest regim să prezinte garanțiile necesare pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de regim ca sistem de control politic al conținutului deciziilor judiciare (paragraful 198 din hotărâre). Întrucât perspectiva inițierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esențial ca organul competent să efectueze cercetările, să exercite acțiunea disciplinară și să acționeze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv și imparțial și în acest scop să fie la adăpost de orice influență exterioară (paragraful 199 din hotărâre). Prin urmare, dat fiind că persoanele care ocupă funcțiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități (paragraful 200 din hotărâre).

48. Așadar, fără a constata neconcordanța Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 cu dreptul Uniunii Europene, CJUE a decis că, în cele din urmă, “revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități” (paragraful 206 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021).

49. În analiza prezentei sesizări se pornește de la următoarele realități juridice acceptate și statuate inclusiv în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia Curții Constituționale nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013):

”Principiul aplicării cu prioritate a dreptului Uniunii Europene este consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituție, iar garantarea aducerii la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană și din aplicarea acestui principiu revine, în ordine, potrivit alin. (4) al aceluiași articol, Parlamentului, Președintelui României, Guvernului și autorității judecătorești.

(…) Curtea de Justiție a Uniunii Europene, având competența de interpretare a dreptului Uniunii Europene (…), hotărârile sale preliminare sunt obligatorii erga omnes, la nivelul tuturor statelor membre, sub rezerva solicitării la un moment ulterior, de către instanțele judecătorești naționale, a unor lămuriri suplimentare asupra respectivei interpretări a Curții”.

50. Pe calea mecanismului hotărârii prealabile, în demersul de rezolvare de principiu a chestiunii de drept cu care a fost sesizată, Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând dispozițiile supuse interpretării prin prisma condiționalităților stabilite de CJUE, apreciază că, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare, dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și nici să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

51. Mai trebuie amintit și faptul că art. 267 din TFUE nu abilitează CJUE să aplice normele dreptului Uniunii Europene la o speță determinată, ci numai să se pronunțe cu privire la interpretarea tratatelor și a actelor adoptate de instituțiile Uniunii, însă, conform unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării judiciare create prin articolul respectiv, CJUE, plecând de la elementele dosarului, poate furniza instanței naționale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să îi fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispozițiile acestuia (paragraful 201 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021).

52. Astfel, CJUE a subliniat că „o reglementare națională poate genera îndoieli precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre atunci când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național” (paragraful 205 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021).

53. Or, se impune a fi observat faptul că, în reperele indicate de CJUE, instanța europeană a plecat de la premisa existenței în ordinea juridică internă a unei proceduri ordinare de numire a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, în timp ce, după cum se va arăta în continuare, rațiunea adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost tocmai aceea a lipsei acestei proceduri și a imposibilității asigurării conducerii curente a Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatelor funcțiilor de conducere.

54. Așadar, elementul esențial de la care pornește analiza dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 constă în faptul că acestea nu au caracter derogatoriu de la eventuale norme legale cu caracter general care să reglementeze modul de asigurare a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, fiind adoptate nu pentru eludarea, ci tocmai în considerarea inexistenței acestora din urmă.

55. Un prim argument în susținerea acestei observații este unul care rezultă chiar din titlul și din obiectul reglementării. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii prevede în art. I alin. (1): “La articolul 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, (…) după alineatul (6) se introduc două noi alineate, alineatele (7) și (8), cu următorul cuprins: (…)”. Ca urmare, este evident că scopul legiuitorului delegat a fost acela de a acoperi absența normării în privința situațiilor expuse în conținutul dispozițiilor de completare.

56. Din perspectiva tehnicii legislative, dispozițiile prevăzute în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), reglementează completarea unui act normativ ca fiind un eveniment legislativ care constă în introducerea unor dispoziții noi, ce cuprind soluții legislative și ipoteze suplimentare care nu afectează însă concepția generală ori caracterul unitar al acelui act.

57. În al doilea rând, relevante sunt și motivele care au stat la baza emiterii ordonanței de urgență, astfel cum sunt prezentate de către Guvern în preambulul acestui act normativ, reținându-se, printre altele, următoarele:

„Având în vedere că, potrivit prevederilor art. 65 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările ulterioare, Inspecția Judiciară este condusă de un inspector-șef, care exercită funcția de conducere și organizare a activității Inspecției Judiciare, ajutat de un inspector-șef adjunct, numiți prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii,

luând în considerare că, potrivit prevederilor art. 67 din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, mandatul inspectorului-șef și al inspectorului-șef adjunct este de 3 ani, putând fi reînnoit o singură dată, în condițiile legii,

întrucât dispozițiile Legii nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, nu reglementează situația în care mandatele funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare expiră înainte de finalizarea concursurilor pentru ocuparea acestor funcții și nici posibilitatea exercitării cu titlu interimar a funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct, în situația în care acestea devin vacante din alte motive, (…)

față de faptul că mandatul conducerii Inspecției Judiciare a expirat la data de 1 septembrie 2018 și nu există o dispoziție legală care să reglementeze expres modul de asigurare a interimatului pentru aceste funcții, (…)

considerând că situația prezentată mai sus este una extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, fiind necesară o intervenție urgentă de natură legislativă care să acopere lacuna legislativă în această materie”.

58. Prin urmare, contextul situațiilor de fapt și de drept care au condus la adoptarea ordonanței de urgență relevă, pe de o parte, existența unui vid legislativ în privința interimatului funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare, iar, pe de altă parte, o ipoteză particulară fără corespondent legal, în care vacantarea celor două funcții de conducere la 1 septembrie 2018, generată de imposibilitatea de finalizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor în termenul legal din cauza unor proceduri judiciare referitoare la regulamentul de concurs, nu își găsea rezolvare normativă.

59. Totodată, spre deosebire de situația altor funcții de conducere din sistemul judiciar cu privire la care legiuitorul reglementase posibilitatea delegării în ipoteza vacanței funcției, până la ocuparea acesteia prin concurs sau numire, în cazul conducerii Inspecției Judiciare nu exista o astfel de prevedere. Astfel, pot fi identificate în legislația specifică sistemului judiciar dispozițiile art. 57 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd că:

„Art. 57. – (…)

(4) Delegarea în funcții de conducere a judecătorilor de la curțile de apel, tribunale, tribunale specializate și judecătorii se dispune, cu acordul scris al acestora, de Consiliul Superior al Magistraturii – Secția pentru judecători, până la ocuparea funcției prin numire în condițiile prezentei legi.

(5) Delegarea în funcțiile de conducere de la Înalta Curte de Casație și Justiție a judecătorilor de la această instanță se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii – Secția pentru judecători, cu acordul scris al acestora, la propunerea președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție”.

60. Normele legale citate, care permit delegarea pe funcții de conducere vacante la instanțe și parchete, nu pot fi însă aplicate prin analogie și cu atât mai puțin în mod direct în situația vacanței funcțiilor de conducere de la nivelul Inspecției Judiciare.

61. Prin urmare, o primă concluzie este aceea că ipoteza “încălcării procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național”, la care a făcut trimitere CJUE atunci când a furnizat elementele de interpretare a dreptului Uniunii Europene în raport cu care să fie evaluate efectele Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, nu se regăsește în contextul legislativ existent la momentul adoptării acestui act normativ.

62. Dată fiind corelația expusă de CJUE (paragraful 52 din prezenta decizie), inexistența acestei premise ar face, ab initio, inutilă analiza îndeplinirii celor două condiții referitoare la aptitudinea ordonanței de urgență de a conferi Guvernului o competență directă de numire a interimatului conducerii Inspecției Judiciare și de a da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare, ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

63. Totuși, din rațiuni ce țin de necesitatea lămuririi tuturor aspectelor ce ar putea genera interpretări contradictorii, Înalta Curte de Casație și Justiție va analiza în continuare reperele indicate de CJUE pentru verificarea efectelor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, respectiv: numirea directă și îndoiala legitimă.

64. Cu privire la condiția ca norma în discuție să confere Executivului competența directă de numire a conducerii Inspecției Judiciare, așa cum s-a arătat anterior, circumstanțele în care a fost promovată ordonanța de urgență relevă intenția Guvernului de a reglementa, în virtutea delegării legislative ce îi este acordată de art. 115 alin. (4) din Constituție, situația de vacantare a funcțiilor de conducere cu care se confrunta Inspecția Judiciară din cauze obiective, neimputabile nici acestei instituții, nici Consiliului Superior al Magistraturii și cu atât mai puțin Executivului.

65. De altfel, în considerentele Hotărârii CJUE din 18 mai 2021 s-a reținut că “simplul fapt că membrii cu funcții de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară în privința judecătorilor și a procurorilor sunt numiți de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naștere unor îndoieli precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre. Situația este aceeași în ceea ce privește dispozițiile naționale care prevăd că interimatul unei funcții de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situația vacantării acestei funcții ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii. Cu toate acestea, condițiile de fond și modalitățile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători trebuie să fie concepute astfel încât să îndeplinească cerințele amintite la punctul 199 din prezenta hotărâre” (paragrafele 202-204 din hotărâre).

66. Așadar, atât în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, cât și în jurisprudența sa din cauze similare [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18 și C-625/18, EU:C:2019:982], CJUE acceptă, de principiu, că interimatul, în situații de felul celei în cauză, nu este de natură să genereze, per se, îndoieli precum cele la care se raportează instanța europeană (paragraful 203 din hotărâre), fiind necesară verificarea condițiilor de fond și de procedură în care se realizează numirile respective.

67. Însă, chiar și în aceste condiții, se impune a fi subliniat faptul că, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, Guvernul nu a procedat la numirea directă a persoanelor care au exercitat cu caracter interimar funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare. Acest act normativ nu conține dispoziții propriu-zise de numire a unor persoane determinate în funcțiile de conducere respective, neavând, prin urmare, caracter intuitu personae.

68. Examinând dispozițiile art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, prin care se introduc, în cuprinsul art. 67 din Legea nr. 317/2004, alin. (7) și (8), care reglementează procedura de asigurare a interimatului în situația vacantării funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatului ori a altor situații, se constată că acestea reprezintă un eveniment legislativ menit a asigura soluționarea unei ipoteze neacoperite de dispozițiile în vigoare.

69. În aceste condiții, este evident că legiuitorul delegat a urmărit completarea cadrului normativ existent cu norme cu aplicabilitate generală și permanentă, iar nu doar la acel moment. Drept urmare, soluția normativă introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 se regăsește în prezent în fondul activ al legislației, constituind forma actuală a art. 67 din Legea nr. 317/2004.

70. Deopotrivă, nu poate fi asimilat unei numiri directe nici faptul că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 vizează situația particulară a vacanței funcțiilor de conducere la data intrării sale în vigoare, ipoteză în privința căreia Executivul a dispus aplicarea aceleiași soluții legislative, respectiv ca interimatul să fie asigurat de inspectorii aflați în funcție ale căror mandate expiraseră la acel moment.

71. Din perspectiva tehnicii de reglementare, prin modul de redactare și măsurile instituite cu privire la derularea situațiilor juridice aflate în curs la data intrării în vigoare, dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 prezintă caracteristicile unor norme tranzitorii în sensul art. 54 din Legea nr. 24/2000, articol care prevede obligația emitentului de a reglementa expres și în privința raporturilor juridice născute anterior, dar ale căror efecte continuă să se producă și după adoptarea actului normativ, nefiind așadar epuizate la intrarea în vigoare a acestuia.

72. În plus, conform art. 115 alin. (5) din Constituție, “Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere”. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 5 septembrie 2018 și a fost depusă spre dezbatere în procedură de urgență la Camera Deputaților cu nr. 616 din 5.09.2018 [conform mențiunilor din fișa proiectului de Lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 (PL-x nr. 449/2018), care poate fi consultată în secțiunea “Urmărirea procesului legislativ” pe pagina de internet a Camerei Deputaților, www.cdep.ro].

73. Rezultă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a intrat în vigoare la 5 septembrie 2018, astfel că, potrivit principiului aplicării în timp a legii civile, reglementat de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, se aplica raporturilor juridice existente la momentul respectiv, inclusiv vacanței funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct intervenite la 1 septembrie 2018.

74. În aceste condiții, se poate concluziona că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu produc un alt efect decât cel pe care l-ar fi produs, în absența lor, dispozițiile art. I din ordonanța de urgență, context în care este superfluu a se discuta despre potențialul risc de a conferi Guvernului competența de numire directă în funcțiile de conducere vacante la data intrării lor în vigoare.

75. Așadar, prin prisma argumentelor expuse anterior, nu pot fi identificate elemente care să conducă la concluzia că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 ar conferi sau ar fi conferit la momentul respectiv Guvernului competența directă de numire în funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare.

76. În privința celui de-al doilea standard probatoriu instituit de CJUE referitor la îndoiala legitimă, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că împrejurările în care au fost adoptate prevederile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 reprezintă situații obiective excepționale, ce nu pot fi privite ca elemente care să poată reliefa conduita sau intenția Guvernului de a-și aroga, prin adoptarea ordonanței de urgență, competența de numire directă în funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare de o manieră care “să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități” (paragraful 200 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021).

77. Astfel, în preambulul ordonanței de urgență sunt reflectate, așa cum s-a arătat anterior (paragraful 57 din prezenta decizie), circumstanțele excepționale care au reclamat intervenția normativă a Guvernului la acel moment.

78. Se observă că, plecând de la premisa că legea în vigoare nu reglementa, de principiu, situația obiectivă în care vacanța funcțiilor de conducere din cadrul Inspecției Judiciare intervenea ca urmare a expirării mandatelor înainte de finalizarea concursurilor pentru ocuparea acestora sau din alte motive obiective, Guvernul a arătat în preambulul ordonanței de urgență că: “ținând seama de importanța instituției Inspecției Judiciare pentru menținerea unui corp al magistraturii integru și care să se bucure de toate garanțiile de independență și imparțialitate, activitatea desfășurată de această instituție urmărind îmbunătățirea calității actului de justiție, a eficienței și eficacității sistemului judiciar, prin intermediul verificărilor și evaluărilor realizate potrivit legii, și luând în considerare că vacantarea funcției de inspector-șef al Inspecției Judiciare are repercusiuni negative asupra desfășurării activității acestei instituții și asupra procedurilor de cercetare disciplinară a magistraților, în condițiile în care inspectorul-șef are atribuții concrete în procedura disciplinară, confirmând rezoluțiile inspectorului judiciar (…)”, apreciind astfel că are obligația constituțională de a edicta în acest domeniu.

79. Date fiind condițiile de constituționalitate în care se realizează delegarea legislativă a Guvernului, astfel cum sunt prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție, ordonanța de urgență nu poate fi apreciată ca fiind o alternativă aflată la discreția Executivului care ar avea astfel libertatea de a adopta oricând, în regim de urgență, acte normative cu caracter de lege. Așadar, este exclusă de plano o intervenție subiectivă a Executivului prin intermediul ordonanței de urgență.

80. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituție (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare, reglementarea să nu poată fi amânată și motivarea urgenței în cuprinsul ordonanței.

81. “Situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență” (a se vedea Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). Curtea Constituțională observă, așadar, că elementele invocate drept situații extraordinare, care să necesite remediere în regim de urgență, reprezintă stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pun în pericol un interes public și, prin urmare, întrunesc exigențele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție (Decizia nr. 731 din 4 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.239 din 28 decembrie 2021).

82. Prin urmare, cadrul constituțional care îi permite Guvernului să legifereze exclude orice posibilitate de utilizare de către acesta a atributelor de legiuitor delegat, astfel încât să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

83. În al doilea rând, un asemenea potențial risc nu poate fi luat în discuție în condițiile în care aceeași persoană, numită inițial de CSM, a exercitat funcția de conducere până la momentul vacantării (1 septembrie 2018) și a fost numită ulterior în funcție de CSM în urma concursului organizat și desfășurat în temeiul art. 67 alin. (1)-(3) din Legea nr. 317/2004. Așadar, soluția normativă adoptată a urmărit ca interimatul să fie asigurat de către persoane care au dat dovada competenței profesionale și manageriale, exercitând deja funcțiile respective, având o cunoaștere aprofundată a activității Inspecției Judiciare și susținând un concurs, atât la momentul numirii inițiale, cât și la momentul reînvestirii pentru un nou mandat, în condițiile legii.

84. În fapt, în condițiile expuse, în temeiul art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, funcția de conducere de inspector-șef a fost exercitată cu caracter interimar, în perioada 1 septembrie 2018-14 mai 2019, de aceeași persoană care atât anterior interimatului, cât și ulterior interimatului (în baza Hotărârii Plenului CSM nr. 82 din 15 mai 2019), a fost numită de CSM, potrivit procedurii prevăzute de art. 67 din Legea nr. 317/2004, în urma concursului, ceea ce exclude, de plano, orice minimă intervenție a Guvernului în desemnarea persoanelor care exercită funcțiile de inspector-șef și inspector-șef adjunct în cadrul Inspecției Judiciare.

85. Mai mult, soluția legislativă adoptată prevede ca interimatul funcțiilor de conducere respective să fie asigurat de persoane în privința cărora CSM derulase anterior procedura de numire în urma concursului organizat potrivit legii, soluție menită să asigure și continuitatea actului managerial pentru o perioadă determinată, până la ocuparea postului în condițiile legii.

86. Nu poate fi ignorat nici faptul că, în prezent, în privința instituției delegării pe funcții de conducere la instanțe și parchete, se poate constata prefigurarea unei practici administrative care reflectă această soluție normativă, în sensul că, de regulă, se dispune delegarea pe o funcție de conducere vacantă a aceluiași magistrat care exercitase anterior mandatul de conducere, tocmai în considerarea argumentelor expuse mai sus.

87. În plus, se cuvine a fi luat în considerare și faptul că, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, în funcția de inspector-șef al Inspecției Judiciare nu poate fi numit decât un judecător, a cărui întreagă carieră profesională este girată de CSM, garantul independenței justiției, conform art. 133 alin. (1) din Constituție, și singura instituție cu competențe în numirea, promovarea, transferul și sancționarea judecătorilor, potrivit art. 125 alin. (2) din Constituție, ceea ce înseamnă că persoana respectivă răspunde exigențelor specifice corpului magistraților, prezentând garanțiile de imparțialitate și independență în exercitarea funcției.

88. Astfel, deși este necontestat faptul că interimatul celor două funcții de conducere a fost exercitat în temeiul dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, Executivul nu a avut nicio implicare în selectarea sau numirea persoanelor care au asigurat interimatul, motiv pentru care nu se poate reține incidența ipotezei avute în vedere de CJUE la paragraful 202 din Hotărârea din 18 mai 2021.

89. Ca urmare, nu se poate vorbi despre o numire într-o funcție de conducere efectuată direct de puterea executivă, cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de lege, ci de adoptarea unui act normativ, în baza unei abilitări constituționale, în considerarea unor situații extraordinare, a căror reglementare nu putea fi amânată.

90. În concluzie, se apreciază că dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în funcțiile de conducere din cadrul Inspecției Judiciare și nici să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

91. Având în vedere că, pentru argumentele arătate, răspunsul la prima întrebare este negativ, este superfluă analiza celei de-a doua întrebări ce formează obiectul sesizării, întrebare ce are caracter subsidiar unui răspuns pozitiv la prima întrebare. (Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizia nr. 15 din 14 martie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.499 din 20 mai 2022)

Sesizare pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. Conducerea interimară a inspecției judiciare. Vid legislativ. Adoptarea de către guvern a unei ordonanțe de urgență prin care s-a reglementat procedura de asigurare a interimatului. Distincție față de numirea în funcție efectuată direct de către executiv. Situație extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată. Analiza cauzei în raport cu elementele de interpretare a dreptului Uniunii Europene rezultate din jurisprudența CJUE was last modified: iunie 19th, 2024 by Costache Adrian

Recomandări

Căutare