Procuror Daniela Brița

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Revision of the Constitution of Romania. The responsibility of the State for the damages resulted due to judicial errors and the possibility for them to go backwards, against magistrates. The principles of organization of the State. Length of arrest. Doing justice. Public dignity. Judicial police. Statute of prosecutor.

Noile realități de tip constituțional, transformările sociale și politice intervenite în perioada 2003-2015[1], au impus demersul unei noi revizuiri a Constituției României adoptate în 1991.

Pentru aceasta, Guvernul a instituit o comisie formată din membri ai Camerei Deputaților și ai Senatului, sprijinită în activitatea sa și de specialiști în drept constituțional.

Analizând proiectul de Lege privind revizuirea Constituției României, referitor la activitatea autorității judecătorești, supun discuției următoarele aprecieri:

I. Observații asupra textelor constituționale propuse

Răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare și posibilitatea de a se îndrepta în regres împotriva magistraților.

Potrivit pct. 40 din Proiectul de lege asupra revizuirii Constituției României, alineatele (1) și (3) ale articolului 52 se modifică și vor avea următorul cuprins:

(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea prejudiciului printr-o despăgubire echitabilă.

(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență. Statul exercită dreptul de regres, în condițiile legii.

Însă, de regulă, statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

Prin excepție, magistrații răspund dacă și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență.

Pe de altă parte, în timp ce magistrații răspund material în condițiile arătate, nicio altă putere în stat nu are o astfel de obligație.

Așadar, se constată că, deși și cele trei puteri ale statului sunt egale, formele de răspundere materială sunt diferite.

Totodată, menționez că majoritatea condamnărilor României la CEDO au cauze legislative, fapt care determină reglementări constituționale privind instituirea răspunderii materiale și pentru puterea executivă și legislativă, nefiind suficient argumentul că puterea legislativă este sancționată prin votul negativ exprimat de populație, cu atât mai mult cu cât puterea executivă nu este exercitată de membrii aleși.

Precizez că, referitor la modificarea propusă pentru alin. (3), Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în ședința din 29 mai 2014, a apreciat că se impune eliminarea răspunderii materiale a magistraților din Constituție, urmând ca aceasta să fie reglementată la nivelul legii organice.

În caz contrar, ar trebui reglementată tot la nivel constituțional și răspunderea materială pentru prejudiciile cauzate de reprezentanții celorlalte puteri în stat.[2]

Se poate constata că, potrivit Avizului nr. 3 al Consiliului Consultativ al judecătorilor Europeni (CCJE)[3] în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei asupra principiilor și regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judecătorilor și în mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile și imparțiale, de principiu, judecătorii ar trebui să fie scutiți complet de răspundere în ceea ce privește plângerile directe împotriva lor în legătură cu exercițiul de bună-credință al funcțiunii lor. Erorile judiciare, fie că se referă la jurisdicție, fie la procedură, în aprecierea și aplicarea legii sau în evaluarea probelor, trebuie să fie rectificate prin apel; alte erori judiciare care nu pot fi recuperate astfel trebuie, cel mult, să conducă la o plângere a litigantului nesatisfăcut împotriva statului.

Concluzia CCJE este aceea că nu este potrivit ca un judecător să fie expus, în ceea ce privește exercițiul funcțiilor juridice, vreunei răspunderi juridice personale, chiar prin despăgubirea statului, cu excepția cazului în care o face cu greșeală intenționată.

În același sens, în Raportul Comisiei de la Veneția asupra independenței sistemului judiciar, nr. CDL-AD (2010)004, Partea I, Secțiunea a III-a, pct. 8, paragraful 60, se prevede că judecătorii ar trebui să poată fi trași la răspundere doar în cazul săvârșirii unor infracțiuni. În ceea ce privește însă acțiunile civile îndreptate împotriva lor pentru acțiuni săvârșite cu bună-credință în exercitarea funcției lor, ei trebuie să se bucure de protecție, în acord cu standardele generale, întrucât judecătorii nu pot judeca liber sub auspiciile obligării la plata potențialelor prejudicii[4].

Exemplificând reglementările altor state membre ale Uniunii Europene privind răspunderea magistraților, se constată ipoteze precum:

– statul răspunde de pagubele produse de autoritățile publice în exercitarea de către acestea a atribuțiilor ce le revin, chiar dacă sunt rezultate prin comiterea de către magistrați a unor fapte penale, fără a angaja răspunderea civilă a respectivilor magistrați (cazul Estoniei și al Olandei);

– statul răspunde de principiu de pagubele produse de autoritățile publice în exercitarea de către acestea a atribuțiilor ce le revin. Prin excepție, se poate îndrepta în regres împotriva magistratului care a comis o faptă personală gravă făcută cu intenția de a produce un prejudiciu (cazul Franței) sau care prin fapta comisă este pasibil de o sancțiune penală (cazul Germaniei).

În consecință, propun modificarea dispozițiilor articolului 52 alin. (3) potrivit următoarelor variante de text:

(3) … Statul poate să exercite dreptul de regres, în condițiile legii;

sau,

(3) … Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

II. Alte observații și propuneri

1. Principiile de organizare a statului

Conform dispozițiilor articolului 1 alin. (4), statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.

În articolul 4 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) este menționat principiul „cooperării loiale”.

Potrivit acestuia, instituțiile comunitare trebuie să coopereze cu bună-credință între ele, nu numai în sensul respectării reciproce a competențelor stipulate în actele juridice constitutive, ci și prin adoptarea oricăror măsuri care să garanteze îndeplinirea obligațiilor fiecărei instituții comunitare în parte și a tuturor instituțiilor în ansamblul lor.

Totodată, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut ca principiu general al dreptului și obligația de cooperare loială.

În consecință, deși cooperarea loială nu este menționată în mod explicit în tratate, ea rămâne o obligație pe care orice stat membru și orice instituție europeană trebuie să o respecte.

Același principiu este reținut și de Comisia de la Veneția[5].

Astfel, Comisia consideră că instituțiile statului român trebuie să se angajeze într-o “cooperare loială”, având în vedere că fiecare reprezentant al acestora trebuie să țină cont că toate puterile statului au ca scop servirea intereselor întregii țări, nu “interesele înguste” ale fiecărei instituții sau interesele de partid.

De aceea, Comisia de la Veneția a hotărât că proiectul de revizuire a Constituției va trebui să introducă, printre principiile fondatoare ale sistemului constituțional românesc, și principiul respectului reciproc și al cooperării loiale între puterile prevăzute în Constituție.

Prin abordarea acestor principii – respectul reciproc și cooperarea loială – supun discuției și egalitatea celor trei puteri în stat.

Enumerarea în articolul 1 alin. (4) a celor trei puteri în stat a generat diverse judecăți de valoare pentru a stabili o eventuală ierarhizare a acestora. Ideea a pornit de la greșita înțelegere a principiului separației și echilibrului puterilor în stat, accentul căzând pe separația puterilor, echilibrul acestora fiind complet ignorat.

Tocmai faptul că cele trei puteri în stat sunt separate și diferite este un argument că ele nu pot fi ierarhizate, respectiv că niciuna nu este mai importantă decât cealaltă. Însăși egalitatea lor asigură echilibrul necesar funcționării sistemului statal.

Față de aceste considerente, propun completarea dispozițiilor articolului 1 alin. (4) astfel:

(4) Statul se organizează potrivit principiilor separației, egalității, respectului reciproc, cooperării loiale și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.

2. Durata reținerii

Potrivit dispozițiilor articolului 23 alin. (3): reținerea nu poate depăși 24 de ore.

Aceleași dispoziții se regăsesc și în articolul 209 alin. (3) Cod de procedură penală.

Raportat la exigențele pe care le presupune exercitarea dreptului la apărare, obligativitatea efectuării audierilor, aducerea la cunoștință a învinuirii, întocmirea tuturor actelor procesuale, prezentarea dosarului la instanța de judecată, studierea cauzei de către judecători, inculpați și avocați, desfășurarea ședinței de judecată, intervalul legal prevăzut de 24 de ore este insuficient.

Din aceleași considerente, majoritatea statelor europene au prevăzut în legislația lor o durată a reținerii de 48 sau 72 de ore, care este în deplină concordanță cu exigențele Curții Europene a Drepturilor Omului.

Majorarea duratei maxime a reținerii este susținută atât de parchete cât și de Consiliul Superior al Magistraturii și a fost formulată în proiectul de lege privind revizuirea Constituției, inițiat de Președintele României, la propunerea Guvernului, față de care, examinând constituționalitatea dispozițiilor, Curtea Constituțională, prin decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, a apreciat că „termenul prevăzut este unul de natură să permită o ingerință minimă în ceea ce privește libertatea persoanei, respectă exigențele Convenției pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice și ale art.21 alin. (3) din Constituția României și nu poate fi interpretat ca având drept efect suprimarea garanțiilor unui drept fundamental, în sensul art. 151 alin.(2) din Constituție. Modificarea propusă răspunde obligației statului de a asigura un just echilibru între interesul apărării drepturilor fundamentale ale individului și interesul apărării ordinii de drept, ținând seama de problemele pe care le-a ridicat în practică durata actuală a termenului de reținere, cât privește activitatea organelor de urmărire penală, cu consecințe directe asupra modului în care este asigurată realizarea intereselor generale ale societății și apărarea ordinii de drept. Reținerea cu o durată maximă de 48 de ore se justifică pentru efectivitatea măsurii și eficiența acesteia”.

Întrucât propunerile de modificare legislativă formulate cu privire la durata reținerii sunt diferite, respectiv 72 și 48 de ore, iar practica judiciară demonstrează necesitatea majorării duratei maxime a acestei măsuri preventive odată cu tendința de creștere a infracționalității și a specificului acestui fenomen infracțional, pentru a răspunde prompt și eficient printr-o modificare legislativă este necesar ca durata reținerii să fie prevăzută în Codul de procedură penală și nu în Constituție. Aceeași opinie este formulată și de către Consiliul Superior al Magistraturii.

În consecință, propun modificarea dispozițiilor articolului 23 alin. (3) din Constituție[6] astfel:

(3) Durata reținerii este cea prevăzută în Codul de procedură penală.

3. Înfăptuirea justiției

Conform dispozițiilor articolului 124 alin. (1) justiția se înfăptuiește în numele legii.

Totodată, în articolul 11 din Constituție se prevede:

“(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”.

Din acest text constituțional rezultă că toate tratatele internaționale la care România este parte, în urma ratificării lor de către Parlament, devin componente ale dreptului intern, indiferent de domeniul sau obiectul lor de reglementare.

Așadar, tratatele ratificate apar ca acte normative, în principiu, de aceeași valoare și forță juridică cu a celorlalte acte normative elaborate de autoritatea legiuitoare națională.

Pentru a corela dispozițiile menționate, propun completarea dispozițiilor articolului 124 alin. (1) astfel:

(1) Justiția se înfăptuiește în numele legii naționale sau internaționale ratificată de România.

4. Demnitatea publică

Conceptul de demnitate publică nu are o definiție sau reglementare legală expresă.

Totodată, se constată că toate persoanele care exercită puterea legislativă și executivă dețin funcții de demnitate publică.

Dintre magistrați, judecătorii și procurorii membri ai Consiliului Superior al Magistraturii au calitatea de demnitari.

Având în vedere egalitatea celor trei puteri ale statului, ar fi firesc ca toate persoanele care exercită puterea legislativă, executivă și judecătorească să aibă același statut, respectiv de demnitate publică.

Pentru considerentele expuse, s-ar impune ca prin Constituție să se definească noțiunea de demnitate publică și persoanele care au acest statut, urmând ca prin legi organice să se reglementeze modul de exercitare.

Potrivit acestor dispoziții, toți judecătorii și procurorii vor avea calitatea de demnitar.

5. Poliția judiciară

În articolul 131 alin. (3) din Constituție se prevede că parchetele funcționează pe lângă instanțele de judecată, conduc și supraveghează activitatea de cercetare penală a poliției judiciare, în condițiile legii.

Potrivit dispozițiilor articolului 1 din Legea nr. 364/2004 republicată, poliția judiciară este organizată și funcționează în cadrul structurilor specializate ale Ministerului Afacerilor Interne.

Conform prevederilor articolului 2, alin. (3)-(5) din aceeași lege:

(3) Ca organe de cercetare ale poliției judiciare funcționează lucrători specializați din Ministerul Afacerilor Interne anume desemnați de ministrul afacerilor interne, cu avizul favorabil al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, și își desfășoară activitatea sub autoritatea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau sunt desemnați și funcționează în alt mod, potrivit unor legi speciale.

(4) Parchetele de pe lângă instanțele judecătorești conduc și supraveghează activitatea de cercetare penală a poliției judiciare.

(5) Poliția judiciară a Direcției Naționale Anticorupție se organizează și funcționează potrivit legii speciale a Direcției Naționale Anticorupție.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2002 privind Parchetul Național Anticorupție, cu modificările și completările ulterioare, prevede că în cadrul Direcției Naționale Anticorupție funcționează ofițeri de poliție, constituind poliția judiciară a Direcției Naționale Anticorupție. Aceștia își desfășoară activitatea sub autoritatea exclusivă a procurorului șef al direcției.

Referitor la cariera profesională a polițiștilor din cadrul poliției judiciare, în articolul 6 alin. (1)-(3) din aceeași lege se prevede:

1) Numirea, promovarea și eliberarea polițiștilor în/din funcțiile structurilor poliției judiciare se fac potrivit normelor de competență aprobate prin ordin al ministrului afacerilor interne, cu avizul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

(2) Pentru neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare de către lucrătorii poliției judiciare a obligațiilor ce le revin în activitatea desfășurată în calitatea de organ de cercetare penală al poliției judiciare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție poate retrage avizul prevăzut la art. 2 alin. (3). Retragerea avizului conduce la încetarea calității de lucrător în cadrul poliției judiciare.

(3) La evaluarea profesională a polițiștilor din cadrul poliției judiciare care se realizează de către șeful nemijlocit se va ține cont și de referatul conducătorului parchetului sub coordonarea, controlul și conducerea căruia își desfășoară activitatea aceștia.

Așadar, organele de cercetare ale poliției judiciare își desfășoară activitatea sub conducerea, supravegherea și controlul procurorului, fiind obligate să ducă la îndeplinire dispozițiile acestuia, iar în desfășurarea celorlalte activități profesionale se subordonează ofițerilor ierarhici.

Această dublă subordonare nu permite folosirea eficientă a resurselor investigative, în condițiile în care lucrătorii de poliție judiciară pot primi alte însărcinări, de natură administrativă, iar evaluarea lor se realizează de către ofițerii ierarhici, care nu cunosc efectiv calitatea activității de urmărire penală efectuate de polițist.

În acest context, pentru eficientizarea activității de cercetare și urmărire penală, soluția ar fi trecerea poliției judiciare în subordinea administrativă a parchetelor. Aceasta a fost poziția constantă a Ministerului Public.

Măsura se poate realiza prin modificarea articolului 131 alin. (3) și (4) din Constituție.

Noile dispoziții vor avea următorul conținut:

(3) Parchetele funcționează pe lângă instanțele de judecată.

(4) Poliția judiciară funcționează în subordinea parchetelor.

6. Statutul procurorului

Potrivit articolelor 132 alin. (1) din Constituție și 62 din Legea nr. 304/2004 pentru organizarea judecătorească, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiilor legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiției”.

Autoritatea ministrului justiției nu are sensul unei subordonări ierarhice, ci acela al unei relații administrative, similară cu relația existentă între ministrul justiției și instanțele judecătorești.

Deci, Ministerul Public nu se află sub autoritatea ori subordonarea Ministerului Justiției, iar procurorul nu poate primi ordine sau dispoziții de la personalul acestui minister.

Modalitățile prin care ministrul justiției își exercită autoritatea asupra Ministerului Public sunt prevăzute de articolul 69 din Legea nr. 304/2004 pentru organizarea judecătorească, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel:

(1) Ministrul justiției, când consideră necesar, din proprie inițiativă sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, exercită controlul asupra procurorilor, prin procurori anume desemnați de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau, după caz, de procurorul șef al Direcției Naționale Anticorupție, ori de ministrul justiției.

(2) Controlul constă în verificarea eficienței manageriale, a modului în care procurorii își îndeplinesc atribuțiile de serviciu și în care se desfășoară raporturile de serviciu cu justițiabilii și cu celelalte persoane implicate în lucrările de competența parchetelor. Controlul nu poate viza măsurile dispuse de procuror în cursul urmăririi penale și soluțiile adoptate.

(3) Ministrul justiției poate să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau, după caz, procurorului șef al Direcției Naționale Anticorupție informări asupra activității parchetelor și să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea și combaterea eficientă a criminalității.

Referitor la subordonarea ierarhică, un alt principiu constituțional de desfășurare a activității procurorilor, în Legea nr. 304/2004 pentru organizarea judecătorească, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se prevede:

Articolul 65

(1) Procurorii din fiecare parchet sunt subordonați conducătorului parchetului respectiv.

(2) Conducătorul unui parchet este subordonat conducătorului parchetului ierarhic superior din aceeași circumscripție.

Articolul 64

(1) Dispozițiile procurorului ierarhic superior, date în scris și în conformitate cu legea, sunt obligatorii pentru procurorii din subordine.

Din dispozițiile legale invocate rezultă că subordonarea ierarhică a procurorilor nu încalcă independența acestora în efectuarea urmăririi penale sau în adoptarea unor soluții.

Acest aspect este întărit prin dispozițiile legale prevăzute de Legea nr. 304/2004 pentru organizarea judecătorească, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv prin:

Articolul 62

(4) Parchetele sunt independente în relațiile cu instanțele judecătorești, precum și cu celelalte autorități publice.

Articolul 64

(2) În soluțiile dispuse, procurorul este independent, în condițiile prevăzute de lege. Procurorul poate contesta la Consiliul Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de verificare a conduitei judecătorilor și procurorilor, intervenția procurorului ierarhic superior, în orice formă, în efectuarea urmăririi penale sau în adoptarea soluției.

Articolul 67

(2) Procurorul este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză. Procurorul poate contesta la Consiliul Superior al Magistraturii intervenția procurorului ierarhic superior, pentru influențarea în orice formă a concluziilor.

Procurorul are un rol important în respectarea principiilor legalității și al prezumției de nevinovăție în instrumentarea oricărei cauze penale.

Din această perspectivă, independența procurorilor este indispensabilă și le asigură mijloacele necesare pentru buna funcționare a justiției și pentru întărirea rolului lor în statul de drept și în societate.

Rolul determinant al Ministerul Public în sistemul de justiție penală rezultă și din Recomandarea 19(2000) a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în care se precizează că: „statele trebuie să ia măsuri corespunzătoare pentru a face astfel ca membrii Ministerului Public să-și poată îndeplini misiunea lor fără ingerințe nejustificate și fără riscul de a determina, dincolo de limita rezonabilului, răspunderea civilă, penală sau de alta natură”. „Ministerul Public trebuie în orice situație să fie în măsură să-și exercite fără obstacole urmărirea agenților statului pentru delicte comise de către aceștia, în special delicte de corupție, abuz de putere, violare evidentă a drepturilor omului și alte delicte recunoscute de dreptul internațional”.

În opinia recent exprimată de Comisia de la Veneția, modificarea statutului procurorilor din România ar putea avea un efect de amenințare a independenței acestora și a Ministerului Public.

Aceeași Comisie de la Veneția afirmă că nu statutul de magistrat ori subordonarea către executiv reprezintă o problemă pentru procurori. În Europa există state unde procurorii nu sunt magistrați, ori state unde procurorii sunt tutelați de ministerul justiției, fără ca astfel de dispoziții statutare să le limiteze independența. Nu apartenența sau neapartenența de executiv ori de corpul magistraților constituie cheia independenței, a corectitudinii procurorilor; ci dispoziții legale care să îi țină la adăpost de presiunile politice, de represalii, de transferuri abuzive etc. Totodată, contează și modul în care procurorii înțeleg să își apere independența prin organisme profesionale precum Corpul sau Asociații ale procurorilor, astfel de organisme funcționând în tot mai multe state europene.

În interpretarea tuturor prevederilor legale și a opiniilor invocate, Consiliul Superior al Magistraturii a susținut necesitatea întăririi actualului statut al procurorului prin consacrarea constituțională a independenței sale.

Reținând că situarea Ministerului Public sub autoritatea ministrului justiției are repercusiuni față de îndeplinirea în deplină legalitate și imparțialitate a atribuțiilor care i se conferă prin lege în activitatea judiciară în cauzele penale, a apreciat că la nivel constituțional trebuie reglementat statutul de independență al procurorului.

Acesta se va asigura prin înlăturarea controlului desfășurat de ministrul justiției asupra activității Ministerului Public, cât și prin renunțarea la principiul controlului ierarhic intern.

[1] Constituția României, publicată în Monitorul Oficial nr. 233/1991, a fost revizuită prin Legea nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 669/2003.

[2] A se vedea minuta Comisiei nr. 1 a Consiliului Superior al Magistraturii din data de 19.05.2014

[3] Avizul nr. 3 a fost adoptat la Strasbourg pe 10 noiembrie 2002 de către CCJE, organism consultativ al Consiliului Europei.

[4] Opinia dl. James Hamilton, membru supleant al Comisiei de la Veneția, exprimată cu ocazia dezbaterilor în cadrul Forumului Constituțional.

[5] Comisia de la Veneția a fost înființată în 1990, ca un organism consultativ al Consiliului Europei în probleme constituționale, jucând un rol important în adoptarea de legi fundamentale în mai multe țări care sunt conforme cu standardele europene în domeniu.

[6] În spațiul public s-a exprimat opinia că reținerea de 24 de ore prevăzută în Constituție reprezintă o garanție a dreptului la libertate, iar articolul 152 alin. (2) din legea fundamentală prevede că nu pot face obiectul revizuirii, printre altele, garanțiile drepturilor fundamentale.