Dr. Péter POLT

Procuror General al Ungariei

Profesor de drept – șef al Departamentului de Drept Penal

al Facultății de aplicare a legii,

Universitatea națională a serviciului public

 REZUMAT[1]

Această lucrare pune accent pe oportunități, respectiv pe acelea care simplifică și sporesc cooperarea directă exercitată în contextul cooperării judiciare a Uniunii Europene (denumită în continuare UE). Promovarea și analizarea acestor oportunități sunt deosebit de relevante acum, deoarece Directiva 2014/41/UE privind Ordinul european de anchetă în materie penală a introdus un nou regim privind cooperarea. Aceasta specifică termene stricte de gestionare a cazurilor, în care consultarea între autoritățile emitente și cele de executare este de o importanță capitală. Toate acestea necesită o sinergie mai strânsă, astfel încât obstacolele apărute în calea cooperării judiciare să poată fi rapid eliminate. Sistemul complex creat de UE privind cooperarea judiciară oferă diverse canale de comunicare, utilizate în mod simultan pentru consultare și, în general, pentru abordarea dificultăților care apar pe durata cooperării.

Accentul tematic al acestei lucrări privește cele două componente importante ale rețelelor de cooperare judiciară ale UE, și anume punctele forte și oportunitățile oferite de magistrații de legătură și de Rețeaua Judiciară Europeană. Aceste componente integrale ale acestor rețele de cooperare, care sunt deosebit de puternice în relațiile bilaterale, au fost stabilite în a doua jumătate a anilor 1990. Aceasta a fost perioada relativ timpurie a cooperării judiciare în materie penală. Aceste două componente desăvârșesc și, într-o anumită măsură, degrevează structurile organizaționale care funcționează la nivel supranațional. Din acest motiv, rolul și semnificația lor sunt incontestabile chiar și astăzi. Această lucrare subliniază, cu atât mai mult, importanța formelor de cooperare de tip ,,rețea” ale UE.

1. Istoric

Magistrații de legătură și Rețeaua Judiciară Europeană, ca platforme descentralizate de acțiune, au fost create în faza de dezvoltare a cooperării în domeniul justiției și al afacerilor interne, atunci când statele membre din spațiul Schengen s-au confruntat cu provocări privind securitatea globală ca urmare a eliminării frontierelor, precum și cu provocări generate de noua criminalitate, transnațională și organizată. Statele membre au trebuit să conștientizeze că această cooperare a lor, bazată pe implicarea autorităților lor centrale și pe tratatele și convențiile bilaterale sau multilaterale privind asistența judiciară reciprocă, se desfășura lent și nu putea fi considerată suficient de eficientă fără instrumentele care să extindă cadrul de executare al cererilor de asistență judiciară. UE a dezvoltat un nou sistem de cooperare pentru a face față provocărilor comune care presupun riscuri în spațiul de libertate, securitate și justiție al UE. Dincolo de adoptarea convențiilor internaționale și a actelor juridice care pun în aplicare principiul recunoașterii reciproce, UE a dat un răspuns structurat pe rețea. Elementele-cheie ale acestuia au fost realizarea unor platforme care să creeze contacte directe pentru soluționarea problemelor apărute în legătură cu utilizarea instrumentelor și care să consolideze încrederea reciprocă, simplificarea schimbului de date și informații și coordonarea activităților desfășurate în cadrul luptei împotriva criminalității organizate transnaționale.

Modelul de rețea al UE, bazat pe contacte informale și directe și asigurând o conlucrare flexibilă, permite cooperarea eficientă a practicienilor din domeniul judiciar care se confruntă cu cea mai mare varietate de aspecte ale luptei împotriva crimei organizate transfrontaliere. Acest lucru, într-un mod inovator, a creat o oportunitate de combinare a instrumentelor maleabile de convingere diplomatică cu schimbul de informații și măsurile concrete bazate pe legislația națională.

În paralel cu tendințele și procesele UE, statele membre au încercat să găsească soluții pentru îmbunătățirea cooperării bilaterale, în special în acele domenii în care au solicitat sau oferit, în mod frecvent, asistență judiciară, sau în care diferențele semnificative dintre sistemele juridice au generat întârzieri considerabile. Aceste eforturi au fost consolidate de experiențele pozitive obținute în urma schimbului intens de ofițeri de legătură din cadrul autorităților de aplicare a legii, în conformitate cu art. 47 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen.

2. Despre magistrații de legătură

Această căutare de noi soluții, în care Franța și Italia au jucat un rol-cheie în cadrul tratatului bilateral adoptat în 1993, a dus la înființarea funcției de magistrat de legătură și la punerea bazelor așa-numitei diplomații judiciare.

În 1996, Consiliul UE a instituționalizat în mod oficial funcția de magistrat de legătură, drept recunoaștere a activităților desfășurate în mod eficient pentru accelerarea procedurilor de cooperare judiciară. S-a creat prin aceasta, pentru prima dată în istoria UE, o oportunitate în ceea ce privește dreptul internațional pentru ca magistrații să-și ducă la îndeplinire sarcinile în interesul statelor membre, dar în cadrul sistemului juridic al unei alte țări. Magistrații de legătură își îndeplineau în mod obișnuit sarcinile fără a avea o jurisdicție extrateritorială, respectând pe deplin suveranitatea și integritatea teritorială a statelor beneficiare.

Acțiunile comune în domeniul procedurilor de cooperare judiciară servesc drept standarde cadru pentru detașarea ofițerilor de legătură cu expertiză specială. Acordurile bilaterale sau multilaterale care specifică oportunitățile cooperării lor trebuie încheiate pentru angajarea și utilizarea magistraților de legătură. Trebuie să se înțeleagă că efectele pozitive ale activităților de legătură pot fi în primul rând percepute și evaluate în raport cu relațiile bilaterale, în contextul contactelor juridice dintre statele de detașare și cele de primire.

Magistrații de legătură au un statut special: pe durata detașării lor își mențin statutul de judecători, procurori sau magistrați, dar sunt totodată considerați a fi membri ai personalului ambasadelor statelor care i-au numit, beneficiind prin urmare de imunitate diplomatică. Acest statut dual le intensifică și mai mult activitatea de sprijin a cooperării bilaterale, ei desfășurându-și, în general, activitatea ca „angajați” ai ministerelor de justiție din statele beneficiare.

Aceștia sunt implicați în totalitate în sistemul judiciar al statului beneficiar, ceea ce are multiple avantaje pentru părțile implicate în cooperare. Se pot crea relațiile personale în acest mod și se poate asigura un acces privilegiat la contactele și informațiile necesare și esențiale pentru asistența juridică reciprocă. Pe de altă parte, statutul lor de magistrat este o garanție a credibilității și insuflă încredere judecătorilor, procurorilor și reprezentanților ministerului din statele lor de primire, cu care aceștia intră în contact direct în munca lor de cooperare.

Activitatea lor, bazată în primul rând pe o atitudine proactivă, pe aplicarea instrumentelor maleabile și a intervenției, contribuie în mare măsură la crearea și consolidarea încrederii reciproce între autoritățile judiciare din statele în cauză. Mai mult, ea contribuie la o înțelegere reciprocă și mai bună a acelor diferențe și caracteristici unice ale sistemelor juridice, care erau deseori anterior tratate ca factori care împiedică cooperarea. Consider că această metodă de lucru reprezintă una dintre cele mai mari forțe ale sistemului compus din magistrați de legătură.

3. Responsabilitățile magistraților de legătură

Oportunitățile specifice magistraților de legătură pe durata desfășurării activității lor sunt prezentate și stabilite prin tratate și convenții bilaterale sau multilaterale, semnate de către statele de unde se face detașarea și de către cele care îi primesc. Sarcina intermediară activă a magistraților de legătură este, de obicei, complexă.

În plus, față de sarcina privind îmbunătățirea eficienței cooperării judiciare în materie penală, mandatul lor poate cuprinde, de asemenea, sarcini privind cooperarea în domeniul dreptului civil, în măsura în care acest aspect este prevăzut în legislația statului de unde se detașează. Această diversitate de sarcini poate fi, de asemenea, interpretată ca o competență suplimentară a magistraților de legătură.

Prin furnizarea de informații privind legislația națională și activitatea practică de consiliere, magistrații de legătură pot sprijini elaborarea unor cereri de asistență bine întemeiate, în vederea executării eficiente a cererilor de cooperare judiciară. Această asistență nu se limitează la tipuri specifice de infracțiuni.

Magistrații de legătură dețin competența necesară pentru această sarcină, deoarece cunosc foarte bine caracteristicile, termenii și definițiile specifice sistemului juridic al statelor în cauză și cunosc, de asemenea, diferențele dintre aceste sisteme juridice și modul în care acestea pot împiedica cooperarea. În faza pregătitoare, aceștia pot contribui, de asemenea, la identificarea autorității competente din statul căruia i se adresează solicitarea și care va fi contactată în ceea ce privește cooperarea.

Mai mult, magistrații de legătură pot fi implicați în rezolvarea problemelor apărute în timpul executării cererilor, în remedierea deficiențelor care întârzie executarea acestora, în punerea în aplicare a coordonării necesare, în facilitarea executării în timp util a cererilor și în clarificarea neînțelegerilor care decurg din problemele de limbaj. În plus, aceștia pot, de asemenea, să acționeze ca persoane intermediare între autoritățile judiciare, pentru prevenirea unor eventuale conflicte legate de jurisdicție.

Magistrații de legătură pot reprezenta, de asemenea, ministerele justiției din țările lor în cadrul reuniunilor bilaterale desfășurate pe teritoriul statelor beneficiare. Aceste întâlniri oferă, de asemenea, oportunități pentru îmbunătățirea cooperării și pentru împărtășirea experienței dobândite în timpul colaborării. Lucrările magistraților de legătură, realizate în cadrul cursurilor și conferințelor organizate de către statele beneficiare sau de către statele de unde se face detașarea, aduc un important aport la identificarea trăsăturilor specifice diferitelor sisteme juridice și a procedurilor de cooperare. Acest aspect poate duce la îmbunătățirea înțelegerii reciproce.

La cererea ministerului de justiție, magistrații de legătură pot face o analiză comparativă a problemelor și subiectelor specifice. Întrucât ei sunt încorporați în structura ambasadelor, acestea pot fi implicate complementar în activitatea acestora și a serviciilor consulare.

4. Raporturile cu UE

Având în vedere funcționarea sistemului de cooperare judiciară a UE, bazat pe complementaritate, este esențial ca fiecare parte implicată să își desfășoare activitatea în aceeași direcție de acțiune. Chiar și nivelul bilateral al bazei juridice privind Rețeaua Judiciară Europeană [Decizia 2008/976/JAI (justiție și afaceri interne) a Consiliului privind RJE[2] (Rețeaua Judiciară Europeană)] oferă o cooperare eficientă și posibilitatea ca magistrații de legătură să se conecteze cu Rețeaua Judiciară Europeană și, în același timp, să poată opera ca puncte de contact, în funcție de atribuțiile statelor membre. Dublările și suprapunerile întâmplătoare pot fi evitate prin stabilirea acestor relaționări, prin eforturile depuse în interesul eliminării dificultăților apărute în timpul cooperării.

Magistrații de legătură pot intra în interacțiune cu ramura Eurojust care operează la nivel supranațional: magistrații de legătură pot sugera autorităților de care aparțin faptul că ar trebui să înainteze cazuri către Eurojust și, în același timp, poate fi important pentru Eurojust ca magistrații de legătură detașați/plasați în terțe țări să fie implicați. Sistemul de magistrați de legătură este important pentru Eurojust, rețeaua participând în mod activ la admiterea și delegarea magistraților de legătură, folosindu-se în acest fel pe de o parte, de avantajele provenind din natura juridică a calității pe care o au și, pe de altă parte, de componenta de natură diplomatică, în cadrul acestei activități de mediere, foarte asemănătoare cu cea a experților naționali.

5. Puncte de contact RJE

După cum am menționat anterior, Uniunea Europeană își propune să sprijine cooperarea autorităților judiciare din statele membre, care au în responsabilitate criminalitatea gravă, printr-o structură reprezentată de o rețea de experți cu un sistem de lucru facil, acționând pe orizontală, o structură informală și flexibilă și care este acceptabilă pentru toată lumea. Această intenție a UE s-a realizat – în conformitate cu inițiativa Belgiei – prin instituirea acțiunii comune[3] deja menționate și, mai târziu, prin Decizia Consiliului[4], care a înlocuit-o pe cea precedentă.

Conform prevederilor acestor instrumente, punctele de contact ale rețelei au fost numite din rândul procurorilor, judecătorilor și reprezentanților autorităților centrale din statele membre, acordându-se o atenție specială reglementărilor constituționale, tradiției legislative și sistemelor interne de asistență judiciară.

În zilele noastre, RJE funcționează ca un mecanism judiciar care vizează promovarea cooperării, având peste 400 de puncte de contact desemnate din 28 de state membre.

În vederea selectării punctelor de contact, este de dorit să se acorde atenție Recomandării acceptate de către RJE în 2007, care stabilește cerințele de bază privind punctele de contact, din punctul de vedere al bunei funcționări a rețelei. Se așteaptă din partea acestora calități profesionale și personale deosebite, pe lângă cunoașterea limbilor străine.

6. Forța RJE: factorul uman

În opinia mea, RJE își are cea mai mare forță în factorul uman. Punctele de contact care desfășoară o bună activitate cu rol esențial în funcționarea mecanismului judiciar, pot fi asigurate prin desemnarea unor experți pregătiți în domeniul cooperării și, în mod vădit, dedicați profesiei. Din perspectiva punctelor de contact care activează, este esențială crearea unor relații personale.

Alături de punctele de contact, reprezentanții autorităților care fac parte din administrația descentralizată și careparticipă din partea statelor membre care îndeplinesc atribuțiile președinției sunt invitați să ia parte la reuniuni plenare, ceea ce reprezintă o ocazie excelentă pentru creșterea gradului de conștientizare cu privire la cererile de acces la rețeaua RJE.

Pe lângă aportul adus pentru alcătuirea unei rețele de profesioniști, reuniunile plenare ale RJE oferă prilejul unui forum pentru discutarea problemelor juridice și practice apărute în contextul cooperării judiciare și pentru schimbul de experiență, ceea ce conduce la consolidarea încrederii reciproce și la o mai bună înțelegere a caracteristicilor sistemelor juridice de diferite origini.

Pe baza consolidării relațiilor de asistență juridică descentralizată și a provocărilor induse de Ordinul European de Anchetă (EIO), importanța activității intermediare active desfășurate în cadrul RJE crește continuu din punctul de vedere al practicanților dreptului. Cadrul organizațional are în vedere principala forță a RJE și dezvoltarea unei metode de lucru directe, flexibile și transparente în același timp. Aceasta servește unei implicări rapide și unei contribuții active.

Permiteți-mi să subliniez faptul că punctele de contact ale RJE – procurorii practicanți, judecătorii, funcționarii ministerelor – se află în posesia unor informații și a unei experiențe relevante, câștigate prin activitatea lor de zi cu zi privind cooperarea, iar opiniile lor sunt importante chiar și pentru legislația UE. Următorul punct forte al RJE este că face legătura între experții statelor membre care iau parte la cooperarea judiciară și factorii de decizie din UE și contribuie la rectificarea modului de aplicare a materialelor juridice ale UE.

Deoarece punctele de contact ale RJE își dedică activitatea dezvoltării UE, acestea pot sprijini practicienii din domeniul dreptului național să aplice în mod conștient noi instrumente bazate pe principiul recunoașterii reciproce și să ajute la o mai ușoară adaptare. Li se acordă un sprijin important din partea Secretariatului, care funcționează în structura organizatorică și financiară a Eurojust.

Printre punctele forte și instrumentele care sprijină cooperarea judiciară a RJE ar trebui să se menționeze site-ul întreținut de rețea, fără care nu s-ar mai putea realiza pregătirea cererilor privind cooperarea descentralizată. Pe lângă aplicarea Atlasului Judiciar, pentru identificarea autorităților competente din statele membre, se pot menționa instrumentele electronice reprezentate de Compendiul și de Biblioteca Judiciară, care fac posibilă editarea electronică a cererilor de cooperare. Biblioteca Judiciară conține baza juridică, împreună cu declarațiile și rezervele stocate într-un singur loc și în ordine tematică. Aceste instrumente bazate pe web au o importanță fundamentală din punctul de vedere al activității de cooperare a profesioniștilor din domeniul justiției. Dar pentru a realiza acest lucru este necesară menținerea informațiilor care apar pe pagina web într-o formă corectă și actualizată.

Un alt avantaj al RJE este că, prin asistența problemelor preliminare relevante din punctul de vedere al pregătirii cererilor de cooperare, pot fi clarificate rapid și pot fi obținute informații privind legea internă relevantă sau jurisprudența națională.

După depunerea cererii de cooperare, punctele de contact ale RJE pot contribui la stabilirea unui contact direct cu autoritatea judiciară de executare, pot ajuta la obținerea de informații cu privire la executarea cererii sau pot accelera execuția în cazul în care sunt amânate.

Punctele de contact pot oferi, de asemenea, procurorilor și judecătorilor locali alte informații utile legate de sarcinile acestora în legătură cu cererile de asistență judiciară.

Trebuie remarcat faptul că atât eficiența activității intermediare a punctelor de contact, cât și a aplicațiilor bazate pe web au contribuit în mare măsură la poziția specială pe care RJE o ocupă în domeniul cooperării judiciare în materie penală. Succesul RJE servește drept punct de referință și model global pentru alte rețele judiciare create în scopul cooperării penale.

Abordarea inovatoare și cooperantă, care este considerată ca fiind puterea RJE, a facilitat stabilirea numeroaselor acorduri de cooperare cu statele terțe, alte rețele judiciare și organizații partenere și, prin urmare, a lărgit domeniul de cooperare cu contactele din afara UE.

RJE, prin forța sa manifestată în domeniul relațiilor bilaterale, trebuie să colaboreze cu alte organizații și agenții ale UE, trebuind să încerce să evite suprapunerile. Reglementările organizaționale specifice ale Ungariei garantează că, atunci când se administrează cazuri care implică cooperare, activitatea RJE și Eurojust este foarte bine coordonată la nivel național. Punctul de contact RJE al serviciului de urmărire penală este, de asemenea, corespondentul național al membrului național ungar al Eurojust și este implicat activ în sistemul național de coordonare al Eurojust. În spiritul complementarității și consultării, punctul de contact RJE al serviciului de urmărire penală și membrul național ungar al Eurojust – în conformitate cu dispozițiile instrumentelor UE care constituie baza juridică a celor două mecanisme – cooperează în mod continuu între ele cu privire la repartizarea cazurilor.

7. Obiective strategice

Punctele forte ale RJE contribuie la îndeplinirea obiectivelor ulterioare. Aceste obiective pot fi atinse de către membrii rețelei care au cooperat efectiv și de către autoritățile judiciare ale statelor membre numai dacă lucrează împreună.

În opinia mea, simplificarea cooperării și creșterea eficienței pot fi considerate astfel de obiective strategice. Activitățile comune de formare sunt la fel de importante. De asemenea, extinderea cunoștințelor în mod constant este indispensabilă în cooperarea internațională. Alte avantaje pot fi obținute prin crearea unui limbaj uniform, iar aceste avantaje constau în faptul că toți cunoaștem termenii și definițiile utilizate de dreptul material și procedural și, prin aceasta, construim canale de comunicare mai eficiente. Evitarea duplicărilor și a muncii paralele reprezintă un obiectiv care poate fi interpretat chiar și la nivel structural și juridic în ceea ce privește RJE. Cu ajutorul unor soluții organizaționale adecvate și numirea unor funcții multiple, trebuie să ne asigurăm că participanții la activitățile diferitelor structuri judiciare ale UE își pot face  munca la nivel de stat membru într-un mod bine organizat, transparent și coordonat, evitând duplicări în managementul cazurilor. În cele din urmă, subliniez importanța cerinței de evaluare uniformă a nevoilor și a schimbului de informații.

Toate aceste obiective par a forma un cadru strategic, care va fi sarcina noastră comună pentru viitor.

8. Concluzii

Este de interes comun atât pentru sistemul de justiție cât și pentru statele membre să mențină un sistem de cooperare judiciară eficient, iar ca lideri ai autorităților centrale ale statelor membre, sarcina noastră este de a ne asigura că mecanismele descentralizate descrise își pot îndeplini rolul desemnat în cadrul instrumentelor. Pentru a face acest lucru, la nivel național, trebuie să selectăm colegii care vorbesc limbi străine și care manifestă un angajament puternic față de cooperare.

Cu ajutorul instruirilor profesionale interne și al orientărilor specifice, trebuie să îmbunătățim gradul de conștientizare cu privire la instituțiile și mecanismele care vizează îmbunătățirea cooperării judiciare în cadrul Uniunii Europene chiar și la nivel național.

În prezent, UE menține 14 cooperări bazate pe rețea[5], ceea ce reprezintă o metodă de lucru acceptată în toate cele 28 de state membre, fără nicio îndoială. Acest tip de model de cooperare întărește încrederea reciprocă dintre statele europene, dar și cooperarea dintre profesioniști, față de modelele internaționale ierarhice. Acesta este motivul pentru care am propus anterior modelul de rețea EPPO[6].

Pentru a asigura utilizarea instrumentelor care servesc în mod flexibil cooperării, profesioniștii implicați trebuie să consolideze abordarea proactivă și încrederea reciprocă. În cazurile conexe la nivel internațional, utilizarea mecanismelor de asistență ale UE ar trebui să devină o parte integrantă a măsurilor luate, deoarece executarea cererii în timp util este esențială pentru a asigura succesul și actualitatea investigațiilor interne și a procedurilor penale. Cred că, prin acești pași mici, și noi putem contribui la succesul sistemului, absolut esențial și de dorit pentru combaterea infracțiunilor transnaționale și pentru realizarea unui spațiu judiciar european comun.

[1] Această lucrare se bazează pe prezentarea susținută la cea de-a 10-a reuniune a Rețelei Procurorilor din cadrul instituțiilor echivalente din cadrul Curților Supreme de Justiție a statelor membre ale Uniunii Europene, Cour de Cassation, Paris, Franța, 17 mai 2018. Traducere din limba engleză: Oana-Daniela Machidonschi.

[2] Decizia Consiliului 2008/976/JHA din 16 decembrie 2008 privind Rețeaua Judiciară Europeană.

[3] 98/428/JAI: Acțiunea comună din 29 iunie 1998 adoptată de Consiliu în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană privind crearea unei Rețele Judiciare Europene.

[4] Decizia Consiliului 2008/976/JHA din 16 decembrie 2008 privind Rețeaua Judiciară Europeană.

[5] Rețeaua Judiciară Europeană în materie penală; Rețeaua Judiciară Europeană în materie civilă și comercială; Platforma Birourilor de Recuperare a Activelor – platforma ARO; Rețeaua europeană privind punctele de contact pentru persoanele responsabile de genocid și crime împotriva umanității; Rețeaua europeană pentru protecția personalităților publice; Rețeaua de sensibilizare în domeniul radicalizării (RAN); Rețeaua pentru informații de avertizare cu privire la infrastructura critică (CIWIN); Rețeaua europeană de prevenire a criminalității; Rețeaua informală UE împotriva traficului de ființe umane; Rețeaua de experți naționali privind echipele comune de anchetă (rețeaua JITs); Rețeaua privind punctele de contact împotriva corupției; Rețeaua europeană de criminalitate judiciară (EJCN); Rețeaua europeană pentru drepturile victimelor (ENVR); Rețeaua europeană de formare judiciară (EJTN).

[6] Polt Péter (2016): Prokuratura Evropské unie: Uřad evropského veřejného žalobce. STATNI ZASTUPITELSTVI 5: pp. 9-15. Polt Péter (2016): Die Europaische Staatsanwaltschaft-EPPO. OSTERREICHISCHE RICHTERZEITUNG 12: pp. 262-268. Polt Péter (2015): EPPO: Tendencies and Possibilities. In: Vókó György (szerk.): Tiszteletkötet Dr. Kovács Tamás 75. születésnapjára. 437 p. Budapest: Országos Kriminológiai Intézet, 2015. pp. 109-120.